南疆深度貧困地區扶貧立法中免于貧困權利的保障

　　摘要：

　　免于貧困權利的保障不足是貧困問題尚未得到有效解決的主要原因。南疆深度貧困地區是新疆全區脫貧攻堅的主戰場，應集中力量推進脫貧攻堅工作。目前，新疆為打贏“南疆深度貧困地區”脫貧攻堅戰制定并頒布了在保障免于貧困權利方面具有一定理論合理性和實際進步性的地方性扶貧法規，有效保障了相關權利。但是，為了更好地保障免于貧困的權利，仍需積極探索中央和地方相結合的扶貧立法， 及時推動保障免于貧困權利的綜合性扶貧立法及制定免于貧困權利保障的操作性程序。

　　關鍵詞：鄉村振興;南疆;深度貧困地區;扶貧立法;權利

　　本文源自《西南政法大學學報》 2020年2期

　　近年來，圍繞減少貧困的方法，學術界形成了看待反貧困問題的權利進路。①也即，解決貧困問題與免于貧困權利之間存在著內在的關聯性。因為在精準扶貧中，以人權來審視免于貧困權利，可以彌補此前工作存在的局限和疏漏。②但是，在國家層面尚未制定《反貧困法》的情況下，具有一定立法權的地方國家機關，在關鍵時期，可以制定適合本地區的扶貧開發條例，這對以免于貧困權利為核心的法律體系的建構具有重要的價值與意義。

　　一、任重道遠的南疆深度貧困地區扶貧

　　(一)精準扶貧背景下對貧困的再認識

　　對于事物的描繪和闡述，除了深受人們所持的學科立場和角度的影響之外，其所處的時代也會給它以新的內涵。貧困的界定自然也是如此。早先對貧困界定的關鍵詞是“匱乏”，即“貧困是指因沒有足夠的資源，某些人或某些家庭沒能獲得生活必需品和機會”。1990年，阿瑪蒂亞·森提出“能力貧困”概念。同時，《1990年世界發展報告》吸收了這一概念并指出，貧困就是“達到最低生活水準能力的缺少。”

　　世界銀行：《1990年世界發展報告》，中國財政經濟出版社1990年版，第19頁。“能力”被作為界定貧困的關鍵詞。而作為對貧困概念的進一步探索，聯合國開發計劃署則以“剝奪或排斥”為關鍵詞去界定貧困，即“貧困不僅限于收入的缺乏，人類發展的機遇或選擇的權利的剝奪也是一種貧困”

　　楊國濤、周慧潔、李蕓霞：《貧困概念的內涵、演進與發展述評》，載《寧夏大學學報》2012年第6期，第141頁。。“窮人被多方剝奪最終被生活所壓垮。”

　　這些被剝奪的多方面應該是根據聯合國開發計劃署為此而建構的“人類貧困指數”。其由壽命剝奪、知識剝奪和生活水平剝奪三個指標組成。參見郭熙保、羅知：《論貧困概念的演進》，載《江西社會科學》2005年第2期，第41頁。隨著學界對貧困概念的深入探究發現，“階層地位”對貧困重要性，也就是說“一個人的社會地位和所處的地理位置是造成貧困的最直接因素”

　　納拉揚：《誰傾聽我們的聲音》，中國人民大學出版社2003年版，第36頁。。其概念中的關鍵詞是“地位或文化”。縱觀貧困問題的上述認識，可以看出，研究者對“貧困”的多層次和多維度詮釋是以不同的立場和背景下提出的，其中就包含了收入貧困、能力貧困、健康貧困、知識貧困和權利貧困等。

　　當前除提升農民經濟收入和促進農村產業發展作為精準扶貧的硬指標之外，還需要全面提升農村社會、生態、文化和公共服務等農村軟環境，使農村貧困人群在“共建共享發展中有更多獲得感”。那么，貧困人群產生“獲得感”的前提是什么?本文認為，要想真正解決貧困問題，必須從權利視角下審視貧困問題，即貧困人群產生“獲得感”的前提是貧困人群“免于貧困的權利”得到保障。所謂免于貧困的權利是指“個體和集體獲得減貧機會后，通過參與、促進減貧的積極行為取得維持體面生活所需的物質、文化資料的一項權利”

　　汪習根：《免于貧困的權利及其法律保障機制》，載《法學研究》2012年第1期，第202頁。。免于貧困的權利是在物質資料匱乏和生存權受限中產生的。因為此時貧困者都會產生擺脫貧困和免受貧困帶來苦難的強烈愿望，所以免于貧困的權利隱含著排除權、請求權和形成等三層含義。

　　排除權是主體可以要求外界尤其是政府不實施導致或維持貧困的行為，請求權是主體可以要求外界尤其是政府實施有助于擺脫自身貧困的行為，形成權是主體擁有采取直接行為以便脫貧致富的選擇自由和資格。參見汪習根：《免于貧困的權利及其法律保障機制》，載《法學研究》2012年第1期，第202頁。然而，現行權利規范體系中尚未明確規定免于貧困的權利，這項權利的缺失就是貧困問題尚未得到有效解決的主要原因。因此，必須加強對免于貧困權利的保障，使扶貧開發工作更具有實效性。

　　(二)南疆深度貧困地區精準扶貧形勢

　　作為南疆深度貧困地區的南疆四地州(和田地區、喀什地區、阿克蘇地區和克孜勒蘇柯爾克孜自治州)是國家確定的深度扶貧“三區三洲”之一。南疆深度貧困地區是新疆脫貧攻堅的主戰場，也是全疆脫貧攻堅的難中之難。2014年-2017年，全區累計實現46.98萬戶184.83萬貧困人口脫貧，1617個貧困村退出，10個貧困縣摘帽。

　　《同心協力 精準施策：新疆脫貧攻堅不讓任何貧困戶掉隊》，載國務院網站2018年10月23日， http：//www.gov.cn/xinwen/2018-10/23/content_5333905.htm。截至2018年底，全區1537個未退出的貧困村、22個未摘帽貧困縣，全部集中在南疆四地州，可以說這里都是最難啃的“硬骨頭”。

　　《中共新疆維吾爾自治區委員會關于脫貧攻堅專項巡視整改進展情況的通報》，載新疆托克遜縣人民政府網站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

　　《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》中扶貧工作的方針是 “鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”。同時，2019年是打贏脫貧攻堅戰三年行動承上啟下的關鍵一年，新疆要確保12個深度貧困縣摘帽、976個村退出、60.61萬人脫貧，因此補齊南疆深度貧困地區的短板是打贏脫貧攻堅的關鍵。為了打贏脫貧攻堅戰，新疆除了專門制定《南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》推動脫貧攻堅方案體系落地之外，還研究制定了《自治區黨委、自治區人民政府貫徹落實〈中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見〉的實施意見》，進一步明確全區三年脫貧攻堅的總體要求、任務目標、攻堅舉措、支撐保障。同時，南疆各深度貧困地區也制定了適合本地區的脫貧攻堅舉措和支撐保障。例如，和田地區堅持脫貧攻堅目標和現行扶貧標準，提高脫貧質量，堅決防止返貧;克孜勒蘇柯爾克孜自治州通過進一步加大政策傾斜和涉農資金整合力度，加快鞏固提升基礎設施建設;喀什地區將組建貧困縣摘帽工作組，明確任務書、時間表、路線圖，推進脫貧摘帽工作。

　　《中共新疆維吾爾自治區委員會關于脫貧攻堅專項巡視整改進展情況的通報》，載新疆托克遜縣人民政府網站2019年5月21日，http：//www.tkx.gov.cn/tkxxw/tkxfw/2019/24254.htm。

　　惡劣的自然條件是制約南疆深度貧困地區發展和貧困人口生產生活改善的重要因素。同時南疆四地州產業結構處于初級階段，經濟發展水平不高。以和田地區為例，2018年農民人均純收入為8756元，其中第一產業人均純收入為4410.36元，占人均純收入的50%。

　　《和田區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆和田地區人民政府網站2019年4月3日， https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。但是，作為第一產業的農業依舊是粗放式經營，龍頭企業少規模小，農業產業化程度低，產品市場開拓力弱。2018年全區農村居民人均可支配收入雖達到了11975元，

　　《新疆維吾爾自治區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆統計信息網2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。但比起13066元的2018年全國農村居民人均可支配收入之間仍存在1091元的差距。

　　《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載國家統計局網站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。2018年全國貧困地區農村居民人均可支配收入為10371元，

　　《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載國家統計局網站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。其仍然高于南疆四地州2018年農村居民人均可支配收入。例如，和田地區2018年農村居民人均可支配收入8088元;《和田區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆和田地區人民政府網站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。喀什地區2018年農村居民人均可支配收入8565元。

　　《喀什地區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆喀什地區人民政府網2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。南疆四地州農村居民可支配收入水平的低下使得此地區貧困發生率高于全國水平。2018年新疆南疆四地州深度貧困地區實現48.62萬人脫貧、444個貧困村退出，貧困發生率由2017年底的22.28%降至12.71%，

　　《新疆：2018年48.62萬人脫貧 貧困發生率降低近10個百分點 深度貧困地區脫貧攻堅首戰告捷》，載國務院網站2019年2月16日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/16/content_5366219.htm。但仍是2018年全國農村貧困發生率1.7%的7.4倍。《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載國家統計局網站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。

　　總之，精準扶貧、脫貧攻堅是新疆的第一民生工程。南疆四地州深度貧困地區是全區脫貧攻堅的主戰場，應集中力量推進脫貧攻堅工作。其中，脫貧質量在南疆深度貧困地區精準扶貧中應被擺在更加突出的位置;緊盯“兩不愁、三保障、一高于、一接近”的標準，把扶貧工作中的“缺、短、弱”部分補足、補齊、補強;南疆深度貧困地區扶貧工作要堅持“六個精準”， 在精準施策上下功夫，因人因戶因村施策，精準推進、精準落地，多管齊下提高脫貧質量。

　　二、南疆深度貧困地區扶貧立法中免于貧困權利保障的合理性與進步性

　　借鑒國外的成功經驗不難發現，通過立法保障貧困者獲得發展的機會和必要的資源是各國普遍的做法。但是，就我國國內立法而言，在國家層面《反貧困法》尚未制定的情況下，亟待具有地方立法權的國家機關因地制宜地制定出以免于貧困的權利為核心的適合本地區的扶貧開發條例。

　　(一)免于貧困權利保障的理論合理性

　　1.精準扶貧中免于貧困權利的保障需要立法。為把我國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國，黨的十九大報告提出了新時代中國特色社會主義發展戰略安排。同時，為了實現這一目標，鄉村振興戰略成了一項重大戰略舉措。然而，鄉村振興戰略是系統工程，精準扶貧、精準脫貧是其優先任務。新疆維吾爾自治區鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)中也明確提出，精準扶貧是新疆實施鄉村振興戰略的基礎。而立法是精準扶貧中免于貧困權利保障的必要途徑。

　　免除貧困的權利實際上隱含著一層含義，即主體可以要求外界尤其是政府實施有助于擺脫自身貧困的行為。參加汪習根：《免于貧困的權利及其法律保障機制》，載《法學研究》2012年第1期，第202頁。而法治是保障主體此項請求權的最佳方式。首先，為了使免于貧困權利得到保障，扶貧對象、手段和方法必須具有針對性。其中，扶貧對象必須要有明確的識別標準，需要從立法層面進行規范和解決。我國從1986年開始一直在對扶貧瞄準機制進行矯正與調整，使扶貧對象逐步細化并最終鎖定在每個貧困戶和每個人上。由于缺乏法律的規范和調整，扶貧對象的識別標準呈現出了一定的隨意性，出現了扶貧信息被過濾和失真的現象。同理，扶貧手段和方法也缺乏明確的法律規范和調整，出現了扶貧手段和方法失去針對性的現象。故必須通過立法明確扶貧對象的識別標準、方法和手段，使扶貧對象享受免于貧困的權利。其次，為了使免于貧困權利得到保障，扶貧必須具有效益性。扶貧社會經濟效益的提升需要科學合理的扶貧制度，“有效益的社會制度，就是那些能夠最大化社會福利或效用的制度”。這樣看來，對于一個國而言，資源始終是有限的，國家必須實現資源的最大化生產性利用。立法是有效率的制度，都是“基于它創立福利最大化激勵機制的能力之上。”

　　[美]杰克·奈特：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海人民出版社2010年版，第30-36頁。扶貧亦不例外，降低扶貧行為的隨意性、提供扶貧的長期性和穩定性、提升扶貧的效益性是免于貧困權利保障的目標，必須從立法上統一起來。

　　2.免于貧困的權利中的實體權利和程序權利的保障需要立法。現代社會貧困問題的本質是什么?從社會的立場出發，齊美爾曾經說過：“需求者的權利可視為整個窮人救濟的基礎。”

　　[德]齊美爾：《齊美爾社會文學選·貧窮社會學》，林榮遠譯，廣西師范大學出版社，2002年版，第376頁。可見，權利的缺失才是貧困的本質。具體到精準扶貧下的貧困問題，我國現階段貧困的本質也是“免于貧困的權利的缺失”，實體性權利和程序性權利的缺失是其具體表現形式。前者包括醫療救助權、教育輔助權和資金扶持權，后者包括項目的知情權、監督權、參與權和救濟權。

　　胡永平、龔戰梅：《精準扶貧戰略中免于貧困權利的法律保障面向》，載《河北法學》2019年第8期，第131頁。黨的十九大報告提出，“要不斷促進人的全面發展。”因此，在精準扶貧過程中應當注意貧困人群的全面發展。例如，身體健康、知識技能和資金支持等是貧困人群全面發展所必須的幾個因素。所以，勞動就業權、平等受教育權、醫療保障權等應視為貧困人群的實體權利。近幾年由于對貧困人群權利保護的重視，在上述權利中得到了一定程度的保障。如2018-2020年新疆維吾爾自治區“三區三州”教育脫貧攻堅項目投資6.6億元，

　　《和田地區以優先保障義務教育為核心著力阻斷貧困代際傳遞》，載新疆維吾爾自治區扶貧開發辦公室網站2019年5月22日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158685.jhtml。22個深度貧困縣貧困人口參保率達到98.02%。《自治區人社廳明確重點細化措施扎實推進人社扶貧工作落實》，載新疆維吾爾自治區扶貧開發辦公室網站2019年5月13日，http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。但是，如果通過立法明確貧困人群上述權利的保護，則為貧困人群提供了雙層的保護機制。扶貧項目知情權、監督權、參與決策權和權益受損時的救濟權是貧困人群應當享有的程序性權利。程序正義的滿足是實體正義滿足的前提，扶貧領域也不例外。在精準扶貧過程中如果缺乏程序性權利，其直接后果就是貧困人群無法參與扶貧項目的決策，扶貧的進度必然受到影響。長此以往，必然損害貧困人群的勞動參與積極性，減損扶貧效益。

　　(二)南疆深度貧困地區扶貧立法中免于貧困權利保障的實際進步性

　　新疆深度貧困地區的精準扶貧工作已經進入關鍵沖刺時期。但是，由于脫貧攻堅工作的復雜性決定了需要立法來規范扶貧工作有序和持久地進行。因為國家層面上尚未出臺《反貧困法》，所以根據《立法法》的授權，自治區可以制定適用于本地區的地方性扶貧立法。為此，新疆維吾爾自治區制定并頒布了《新疆維吾爾自治區農村扶貧開發條例》(以下簡稱《條例》)。該《條例》調整所有自治區行政區域內開展的扶貧開發及相關活動，并在保障免于貧困權利方面折射出了一定的現實進步性。

　　1.立法持續性地保障了免于貧困權利。首先，經濟增長有利于免于貧困權利的保障，但是經濟增長不能以破壞環境為代價而取得。因此，免于貧困權利的保障與生態環境之間有著千絲萬縷的關系。所以，為了保障免于貧困的權利，生態扶貧理念應被《條例》所吸納。例如，《條例》第27條規定，“縣級以上的人民政府應建立多元化生態補償機制，加大各類生態環境的修復，利用生態資源發展綠色經濟，促進貧困人口增收。”其次，傳統扶貧手段短期內集中了大量的政策、人力、資金和項目，的確使相當一部分貧困人口享受了免于貧困的權利并脫離了貧困。但是，缺技術、缺門路使這些脫貧群眾又重新致貧。因此，免于貧困權利的保障還需要文化方面的幫扶，以便于斬斷“貧”根。所以，《條例》吸納文化扶貧理念，以法律規范的形式明確扶貧工作應堅持“扶貧與扶志、扶智相結合”。最后，為了使免于貧困的權利更好的得到保障，對扶貧開發模式進行了改變和明確，即在《條例》第5條扶貧開發工作遵循的原則中，以法律的形式明確了南疆深度貧困地區的扶貧開發模式是“堅持開發式扶貧與保障式扶貧相結合”。

　　2.立法使免于貧困權利的保障更加法治化。首先，為了保障免于貧困的權利，扶貧開發中的重大決策程序被法律所規制。南疆深度貧困地區的精準扶貧工作涉及面廣，其包括了產業扶貧、異地搬遷、企業合作等多項工作。這些復雜和疑難的工作都離不開科學決策。如果上述工作沒有透明的程序，專斷決策必然會對扶貧工作和深度貧困地區的群眾利益造成不同程度的損害，最終不利于免于貧困權利的保障。鑒于此，扶貧決策程序主動被新疆維吾爾自治區納入到了法治軌道。例如，《條例》第22條明確規定：“縣級人民政府應當建立扶貧開發重大事項決策機制，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序”。其次、為了保障免于貧困的權利，扶貧資金的管理需被法律所規制。扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，它對精準扶貧中免于貧困權利的保障作用不可替代。因此，《條例》以法律規范的形式明確為資金的使用提供法律保障。例如，《條例》第42條明確規定：“……財政專項扶貧資金列入本級年度預算……建立扶貧開發資金增長機制，確保資金投入與脫貧攻堅、扶貧開發目標任務相適應”。第43條明確規定：“使用援疆扶貧開發資金的，受援方應當與援疆省(市)充分溝通，協商一致”。

　　3.立法為夯實免于貧困權利的保障確定

　　了扶貧監督機制。扶貧工作中免于貧困權利的保障需要監督機制。然而，監督除了需要加強內部監督之外，還要充分利用社會監督。但是，

　　當前監督中缺乏社會監督的，是自上而下的內部監督。如果僅僅依靠政府自上而下的內部監督，那么監督就失去了有效性，就不能遏制扶貧資金使用和管理方面出現的違規違法行為，其最終結果就是精準扶貧中保障免于貧困權利的目標偏離正軌。除此之外，扶貧工作監督體系的不健全，又會導致監督主體范圍狹窄，特別是貧困戶不僅是精準扶貧工作的受益者，也理應成為扶貧工作的監督者。但是實踐中貧困戶的監督主體尚未確立，其作用沒有發揮出來。所以，《條例》在此方面做出了一定的明文規定。例如，《條例》第52條規定：“公民、法人或者其他組織對違反本條例的行為，有權進行批評、舉報、投訴。”該條在擴大扶貧工作的監督主體范圍的同時，也將貧困戶包含在內。

　　三、完善南疆深度貧困地區扶貧立法中免于貧困權利保障的路徑

　　毋庸置疑，法律的重要性在南疆深度貧困地區精準扶貧、精準脫貧中免于貧困權利保障方面不可替代。為了更好地為免于貧困權利提供法治保障，建議重點做好以下幾個方面：

　　(一)積極探索中央和地方相結合的扶貧立法

　　聚焦世界各國的扶貧歷程，立法是各國開展扶貧工作的利器。例如，美國、英國、日本等都制定了國家層面的扶貧立法，使扶貧工作進入到法治軌道，實現了一定范圍貧困人群的脫貧。

　　有關消除貧困的立法，各國制定適合本國的扶貧立法，如美國頒布的《地區再開發法》，日本制定的《北海道開發法》等。就我國而言，《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。” 中共中央國務院印發網《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》再次強調，“鄉村振興需要法治保障。”雖然全國14個集中連片深度貧困地區為了脫貧攻堅，因地制宜地制定了適用于本地區的具有地域性的扶貧立法。但是，不同的深度貧困地區地方性扶貧立法的規定存在差異。例如，農村貧困地區是否建立建設項目貧困影響評價和扶助補償制度，《云南省農村扶貧開發條例》第18條規定：“縣級以上人民政府應當建立農村貧困地區的大中型建設項目貧困影響評價和扶助補償制度。”然而

　　《條例》尚未規定該項內容。又如，《云南省農村扶貧開發條例》第3條規定：“農村扶貧開發應當堅持開發式扶貧方針。”但是《條例》第5條則規定：“扶貧開發模式是堅持開發式扶貧與保障式扶貧相結合”。誠然，各地區有自己的特點，因地制宜的地方性立法具有一定的科學性，都在落實著《中國農村扶貧開發規劃》提出的戰略目標。這些地方性立法也是各地方在結合本地區實際情況、規范扶貧活動、增強扶貧實效方面所進行的探索。但扶貧脫貧中的免于貧困的權利只通過地方性扶貧立法仍難以滿足和適應，所以國家層面的扶貧立法仍應要提速。首先，打贏脫貧攻堅戰、建成小康社會能有效保障絕對貧困中的免于貧困的權利，但“相對貧困中免于貧困權利的保障問題，因我國區域或城鄉發展不平衡，將長期存在于多元化、差異性的經濟社會空間內。”

　　凌經球：《鄉村振興戰略背景下中國貧困治理戰略轉型探析》，載《中央民族大學學報》2019年第3期，第6頁。2017年初，習近平同志指出， “多給貧困群眾培養可持續發展的機制和動力。”《習近平春節前夕赴河北張家口看望慰問基層干部群眾》，載新華網2017年1月24日，www.xinhuanet.com/politics/2017-01/24/C_1120377384.htm。所以，2020年后“低保兜底”、異地搬遷安置、遭遇風險沖擊的貧困人口的免于貧困權利的保障仍是我們所關注的對象。如果2020年后“低保兜底”政策“一刀切”地退出，開發式扶貧不持續，異地搬遷貧困人口未能穩定融入城市而成為新的城市貧困者，那么緩解相對貧困中的免于貧困權利保障目標就是失敗了。故這些目標的完成需要穩定的制度保障，亟待國家層面通過立法確保目標任務的完成。其次，政策的短期時效性，不利于改變貧困地區免于貧困權利保障長期落后的面貌。雖然黨中央國務院近年來出臺的諸多脫貧政策足以反映重視程度，但是脫貧對象的發展能力和抵御風險的能力可能依然薄弱，容易返貧。若能加快推進國家層面上的扶貧立法，可保障貧困群體的綜合性、長期性權益，推動脫貧事業常態化發展。再次，為了保障免于貧困的權利，各地區之間達成共識需要法治的保障。脫貧攻堅涉及區域均衡發展問題，援疆政策就是東部南部一些省份與西部不發達省份之間形成的一對一的幫扶。例如，“十三五”對口援疆工作開展以來，廣東省在新疆開展了民生援疆、產業援疆和智力援疆等援疆工作。僅2016至2017年，廣東省直接投向民生領域的援疆資金達到32.41億元，產業援疆投入援疆資金9.6億元，為了智力援疆累計選派591名醫務人員入疆工作，自2010年上海對口支援澤普縣以來，先后實施援疆項目169個，援疆資金累計18億元。截止2018年底，山東、上海、廣東和深圳市對喀什地區的對口援建資金到位率100%(援建項目342個，援助到位資金60.25億元)。《廣東援疆：民生為重讓百姓安居樂業》，載天山網2017年1月25日， http：//news.ts.cn/system/2018/11/01/035441296.shtml;《產業援疆助推新疆產業發展》，載新疆維吾爾自治區人民政府網站2018年9月14日. http：//egov.xinjiang.gov.cn/2018/09/14/151569.html。為開展這些援疆工作的前提，就是處理好中央、東南部省份和不發達省份之間的關系。然而，法治化和制度化則是各個不同地方之間達成共識的最強有力的辦法。最后，在依法治國的大背景下，為了使免于貧困權利有法治保障，應將法治理念、法治思維和法治方式運用到精準脫貧中免于貧困權利保障的實踐當中。因此，做好扶貧工作必須與法有據，要從政策推動向法律推動轉變。

　　李保平：《以法治理念推進扶貧開發工作》，載《寧夏日報》2016年3月31日，第4版。毫無疑問，中央和地方相結合的扶貧立法是一種科學的制度安排，能夠保證扶貧事業的穩定、長久的發展。

　　(二)及時推動保障免于貧困權利的綜合性扶貧立法

　　雖然美國頒布的《地區再開發法》、日本制定的《北海道開發法》在反貧困方面發揮了一定作用，但是，上述立法的目的并非是為了解決農村貧困問題，而是通過法律來保證落后地區開發的順利進行。其中，這些落后地區除了農村之外，還有城鎮。黨的十九大報告指出在我國“發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，民生領域還有不少短板，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大”。例如，喀什地區全年城鎮居民人均可支配收入25631元;

　　《喀什地區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆喀什地區人民政府網站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。和田地區全年城鎮居民人均可支配收入28610元;《和田區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆和田地區人民政府網站2019年4月3日，https：//www.xjht.gov.cn/article/show.php?itemid=266915。全疆城鎮居民人均可支配收入32764元《新疆維吾爾自治區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆統計信息網站2019年3月27日，http：//www.xjtj.gov.cn/tpxw/201903/t20190327_564480.html。;全國城鎮居民人均可支配收入中位數36413元。《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載國家統計信息局網站2019年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html。“群眾在就業教育、醫療、居住、養老等方面仍面臨著不少困難”的情況下，不能武斷地作出免于貧困權利的保障問題只在南疆深度貧困地區農村存在的約論，城鎮不能人為的排除。首先，《條例》第1條明確規定：“為加快農村貧困人口脫貧致富……逐步實現貧困地區農業農村基本現代化……制定本條例”。具體來講，《條例》鎖定的是農村具有勞動能力的農戶。同時，《開發條例》第5條規定扶貧工作應遵循“堅持開發式扶貧與保障式扶貧相結合。”這就說明新疆的扶貧工作是綜合扶貧。所謂綜合扶貧是一種多角度，全方位的扶貧機制。它是集社會政策、行業扶貧、區域政策于一體，以扶貧開發為重要方式，社會保障托住底，以社會扶貧為重要補充的綜合治理格局。”

　　張靜：《精準扶貧與地方扶貧立法創新思路》，載《人民論壇》2015年第9期，第105頁。因此，社會性就是綜合扶貧的本質特征，即社會成員不分性別、民族、城鄉、農村、職業等一律是免于貧困權利保障的對象。其次，長期以來，城鎮居民和農村人口在公共服務和社會福利領域內的區別待遇是客觀存在的。但是，要把我國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國，這就需要城鎮和農村的協調發展。南疆深度貧困地區城鎮居民和農村人口在人均可支配收入之間存在一定差距，這導致了農村和城鎮的生活成本之間存在一定的差別。例如，2018年喀什地區城鎮居民人均可支配收入25631元，農村居民人均可支配收入8565元;城鎮居民人均消費支出16591元，農村居民人均消費支出8144元。《喀什地區2018年國民經濟和社會發展統計公報》，載新疆喀什地區人民政府網站2019年4月30日，http：//www.kashi.gov.cn/Item/47217.aspx。以居民和農民的身份差別來把城鎮居民排除在精準扶貧之外顯然不合適。因此，將來必然以貧困人員所在地區的生活成本與實際需求為標準來保障免于貧困權利的綜合性扶貧立法。

　　(三)制定免于貧困權利保障的操作性程序

　　精準扶貧中免于貧困權利的保障是南疆深度貧困地區扶貧工作中的聚焦點或瞄準點。法律對社會生活具有持續構建作用并具有效率性，所以在作為一項系統工程的精準扶貧中，免于貧困權利的保障離不開法律手段。當前南疆深度貧困地區的扶貧已經進入到攻堅克難時期，必須打通最后一公里。因此，必須堅持“六個精準”， 在精準推進上下實功夫，必須讓扶貧立法聚焦和瞄準在南疆深度貧困地區扶貧問題中的疑難之處上，由此提供正確的方向和最佳路徑來指引南疆深度貧困地區脫貧攻堅。第一，進一步強化社會保障的法治水平。推進脫貧攻堅工作社會保障的作用不可忽視。貧困的發生原因多樣，除了地理環境和自然條件造成貧困之外，疾病或者其他生活負擔較重等也是導致貧困的原因，而后者就與社會保障之間有著密切的關系。因此，社會保障在南疆深度貧困地區精準扶貧中持續發力著。例如，自治區人社廳制定了《2019年人社扶貧重點工作責任分解方案》大力推進社保扶貧。22個深度貧困縣貧困人口參保率達到98.02%，精準推進貧困人口參保繳費，推動貧困人口人人持卡，計劃全年增發社會保障卡60萬張。《自治區人社廳明確重點細化措施扎實推進人社扶貧工作落實》，載新疆維吾爾自治區扶貧開發辦公室網站2019年5月13日， http：//www.xjfp.gov.cn/fpjb/158010.jhtml。我國在疾病保險和慈善、公益等方面都有立法，充分說明了我國在社會保障建設方面法治水平的強化。這些都與脫貧攻堅工作有聯系，對脫貧攻堅工作會產生實際促進作用。所以，在南疆深度貧困地區脫貧攻堅關鍵期，必須根據本地區客觀實際情況，堅持全覆蓋，精準立法，助推脫貧攻堅工作。第二，成效考核需要一套法治體系支撐。

　　《條例》第56條規定，“對減貧成效、精準識別、精準幫扶、扶貧資金績效等方面的扶貧開發工作實行最嚴格的考核”。《條例》對此項工作作出了概括性規定，其具體的程序問題需要制定更明確的法律法規。

　　結語

　　當前南疆深度貧困地區的扶貧工作已經進入攻堅期、關鍵期。要如期實現脫貧攻堅目標，必須集中力量推進精準扶貧工作。南疆深度貧困地區的扶貧工作的艱巨性和復雜性，特別是貧困人口免于貧困權利保障的必要性，其應被納入法治軌道，通過立法科學指引才能確保貧困人口免于貧困權利保障目標的實現。