我國外語教育政策執行模式研究

　　摘要：文章結合我國外語教育實際情況，以公共政策學理論為指導，借鑒Sabatier歸納的分析范式——自上而下途徑和自下而上途徑，研究外語教育政策執行的利弊，促進我國外語教育政策的有效執行。

　　本文源自高教學刊,2020(35):100-103.《高教學刊》(半月刊)創刊于2015年2月，雜志是經中國新聞出版總署備案的學術期刊。《高教學刊》辦刊宗旨：刊發高等教育教學與高教理論研究成果，交流高校教學與建設的改革措施和實踐經驗，探索高等教育管理創新思路，為高校和教學管理人員提供學術交流平臺。

　　一、概述

　　亞當·斯密(2011)在《國富論》中說：“哲學家與街頭巷尾挑夫……的差別……是個人嗜好、社會風俗和教育的結果。”[1]在亞當·斯密時代，哲學家是處于社會頂層，挑夫相對處于社會底層，由此說明教育對社會分工的重要性。

　　外語是國家參加全球化進程的語言工具，教育是個人素質提高的工具，外語教育的目的是國民能主動參與和適應全球化發展，外語教育政策的有效執行是政策效能最大化的途徑，有助于國家減少收入差距和適應全球化發展挑戰，形成國家創新能力的保障。在國家全球戰略角度下，人力資源是未來國家競爭力的核心，外語教育是增強適應國際市場競爭能力的重要途徑。因此，要更加重視外語教育政策，相信外語教育政策對于提高國民素質和適應全球化有重要作用，外語教育政策的制定和執行與國家政治利益、文化利益和安全利益息息相關。

　　二、核心概念與理論框架

　　(一)公共政策和外語教育政策

　　陳振明(2003)認為“公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定的社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。”[2]因此，公共政策是由國家政府制定，在相關領域體現國家意志，分配公共資源的計劃。本文研究的外語教育政策是指用于指導外語教學和教育管理的思想和目標以及使這些思想和目標在外語教育領域內得以實現的系列政策、方案、規劃以及國家領導人重要講話。

　　建國后，我國的外語教育政策最早為1950年教育部頒布的《中學暫行教學計劃(草案)》，其中提到“初高中需設一門外語課”，明確提出在公共教育階段的外語課程設置，其后的政策和文件包括《關于從1954年秋季起中學外國語科設置的通知》(1954)、《外語教育七年規劃綱要》(1964年)、《加強外語教育的幾點意見》(1979年)、《英語教學大綱》(1980年、1985年、1986年、1999年)、《基礎教育課程改革綱要(試行)》(教基[2001]17號)、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》、《國家語言文字事業“十三五”發展規劃》、《推進共建“一帶一路”教育行動》(2016年)等涉及到外語教育的內容。

　　我國的外語教育政策是實現國家外語教育目標的相關法律、法規，其的制定和執行目的是解決外語教育領域的管理和發展問題，調整和分配相關利益關系，關注國家文化利益、安全利益和國際利益，為國家的總體教育發展和國民素質進步服務。

　　(二)公共政策執行研究

　　公共政策執行研究從時間劃分共有三個階段，第一階段在20世紀70年代，關注自上而下的研究途徑(Top-downApproach)，即以政策制定者為研究出發點;第二階段從20世紀70年代末起，側重自下而上的研究途徑(Bottom-upApproach)，即以政策執行者為研究出發點;第三階段為20世紀90年代至今，是綜合/整合研究途徑(SynthesisorIntegratedApproach)。

　　美國公共政策專家Sabatier(1988)提出公共政策執行研究途徑：(1)自上而下的研究途徑：該政策研究途徑認為政府機構的高級部門制定最重要的決策，公共政策達成的程度和重要性完全取決于科層等級，科層等級低的政策執行者容易被忽視或邊緣化;(2)自下而上的研究途徑：該研究途徑與自上而下的途徑相反，強調政策執行過程中政策執行者和參與者的作用、互動以及其對政策執行的影響。[3]本文將以我國外語教育政策的執行過程為研究對象進行分析。

　　三、外語教育政策執行模式

　　(一)自上而下研究途徑

　　我國外語教育政策主要實施以政策制定者為中心的自上而下的政策執行模式。國家高層教育部門是外語教育政策的制定者，基層或地方教育部門是政策的執行者，該模式把高層政府部門的決策作為研究的出發點，關注國家政治建設、經濟建設和文化建設的目標，并認為這一目標的達成取決于高層教育部門的政策制定，也就是說，外語教育政策制定者為中心地位，政策執行者從屬于政策制定者。

　　自建國起，我國的外語教育政策反映了國家政治建設的需求，屬于自下而上的政策執行模式，因而外語教育政策帶有政治色彩，以教育部門的政策制定者為中心，由決策者決定外語教育政策目標，執行者實現外語教育政策目標的政策執行途徑，符合韋伯式科層管理體系的特點，強調外語教育政策目標方向和分工。我國的外語教育政策即是由教育部集中研究和制定外語教育的政策和方案，由基層或地方教育部門執行該政策內容，實現政策目標。在這一執行模式中，高層部門具有指揮、監督和控制的權利，外語教育政策執行者從屬于外語教育政策制定者，負責落實外語教育政策目標。外語教育政策采用自上而下的執行模式，有利于外語教育政策能在全國范圍內全面鋪開，以達成外語教育政策的預期目標，保證外語教育資源的合理分配，確保廣大學生的外語教育公平，體現了外語教育政策的效率，強調韋伯科層式的指揮控制關系。在我國，教育資源屬于公共產品，外語教育政策屬于公共政策，外語教育資源屬公共產品，具有公共價值屬性。因此，政府增加對外語教育的投入、改善外語教學設施、幫扶薄弱地區的外語教育資源等，應納入自上而下的政策執行模式，實現全國教育均衡發展。

　　自上而下的政策執行模式不足之處在于該模式更多的是以高層教育部門為中心來研究政策執行，教育部為外語教育政策制定的最高層管理部門，從國家整體層面考慮外語教育政策，或多或少會忽略基層或地方教育部門的作用，對政策執行者的自由裁量權的限制會給實際外語教育政策落地和執行一定的阻礙，尤其全國的社會經濟發展不均衡，政策制定者的初衷在各地的政策執行過程中不一定能達到預期目標。其次，自上而下的外語教育執行模式體現了由上而下的行政組織的層級原則，認為政策制定屬于政治，政策執行屬于行政范疇，導致政策制定與政策執行的割裂和分離。但外語教育政策過程不是制定-執行的簡單線性模式，而是制定-執行-修正-制定-執行的過程，整個過程是互動和交叉進行的，在政策具體執行的過程中，基層或地方教育部門的政策執行者所收到的反饋更及時跟迅速，而科層式控制模式下政策執行的效率會降低，其出路是充分賦予基層或地方教育部門政策執行者的自由裁量權。此外，自上而下研究途徑強調從上級的政策決定開始，過于強調政策制定者的作用，忽視政策執行主體的作用及目標群體的態度，忽略其他參與者[4]，而非政府部門的團體和個人對外語教育政策目標的達成也會產生積極影響，在政策利益分配方面，基層或地方部門以及其他政策執行者會考慮自身利益，在政策執行過程中采取自覺或不自覺的規避行動，可能會影響政策目標的達成度，或采取對策而使政策符合自己利益，在一定程度上會導致外語教育政策效能的弱化。

　　從我國外語教育政策發展來看，建國初期國家已經認識到外語教育的重要性，1950年即有外語教育政策出臺，但受到政治因素的影響，初期外語教育的語種集中在俄語和英語，尤其我國建交的社會主義國家語種。如俄語教育全國鋪開，這一自上而下的外語教育政策執行模式導致了外語教育的片面發展，不夠均衡，國家的外語人才培養匱乏。

　　(二)自下而上研究途徑

　　隨著自上而下研究路徑的深入研究，該模式不足以解決政策執行中的問題，反向的自下而上的研究路徑興起。既定的政策目標和結果之間不存在必然的聯系，基層政策執行主體憑借自由裁量權能夠對政策執行過程及其結果發揮實質性影響;強調行動者在執行網絡中的互動關系及其解決政策問題的策略的描述。

　　隨著社會發展的多元化和外語教育領域的參與廣泛化，自下而上研究途徑應運而生。政策的制定和執行對于不同團體、組織和個人而言，有不同的立場、觀點、看法和利益，相關政策利益各方應有一定程度的自由裁量權，并能就政策執行進行溝通協調。外語教育政策的目標需要通過政策制定者和執行者的互動和修正才能圓滿達成，其執行過程是相關政策利益各方的整合博弈過程。在此過程中，基層或地方教育部門利用自由裁量權根據自身利益推進或修改政策的執行。

　　自下而上的外語教育政策執行模式強調高層教育部門提供一個自主空間，給予基層或地方教育部門充分的自由裁量權和適當的權宜措施，能在一個政策自主空間內，構建基層或地方教育部門更適宜的外語教育政策執行過程，而不是機械執行科層式的命令。在此基礎上，外語教育政策的有效執行是多元主體的互動結果。在外語教育領域，尤其是改革開放之后，我國社會一方面是國門開放，面對外國資本和文化的涌入，一方面是市場資源進入到外語教育領域。此時的外語教育政策，作為公共政策，應承擔政府管理外語教育的功能，也要發揮優化教育資源和提高教育質量的作用。涉及到外語教育利益群體，如學校、社會教育機構、公益組織等，應明確各群體的利益和權責，納入自下而上的政策執行模式。但自下而上的外語教育政策執行模式過于重視邊緣，即基層或地方教育部門和執行者，以其為中心，忽略高層教育部門的政策制定者，對于外語教育政策的目標達成和利益最大化有影響。

　　我國的外語教育區域發展不平衡，社會經濟發展較強的北上廣等一線城市和區域的外語教育水平遠超中西部地區。除了要考慮教育公平的自上而下模式外，外語教育政策執行模式應考慮自下而上的反饋，了解基層或地方教育部門的利益訴求。

　　自下而上的政策執行模式存在的缺陷在于過分重視政策執行者，如執行者的自由裁量權，參與者的利益等，更有甚者，當政策執行者能力不足時，政策的執行力度低效，預期目標不一定能夠達成，因此基層或地方教育部門有可能成為政策執行過程中的短板;政策制定者在自下而上模式中處于邊緣地位，結構和組織的作用得不到重視，這正好與自上而下的政策執行模式反向而行。

　　改革開放后的外語教育政策部分采用自下而上的執行模式，在政策對象上從重視大學生到小學生和中學生的外語教育覆蓋，外語專業教學和公共外語教學并重。由于國際形勢的變化，外語教育政策的語種從偏重俄語轉為偏重英語，未能實現多語種均衡發展。在自下而上的執行模式下，基層或地方教育部門可根據自身情況，調整外語教育政策過程，完善外語教育政策。如教育部規定小學階段三年級開始外語教學。在上海等發達地區因外語教育資源豐富，從小學階段一年級甚至幼兒園階段就已經開始外語教學。從上海的小學外語教育政策來看，教育部作為高層教育部門和政策制定者，對小學外語教育做出了規劃，但也給基層或地方教育部門提供一個充分自主的空間，政策執行者能夠行使自由裁量權，采取適當的權宜措施，對本地區的小學外語教育政策進行重新建構，因地制宜，既沒有違背高層教育部門的外語教育政策，也因地制宜地調整了小學外語教育政策，提升了外語教育政策的目標達成，這種自下而上的政策執行是可行且成功的。在這個執行模式下，基層或地方教育部門的政策執行者對外語教育政策的具有正面影響力，也屬于有效的政策執行。

　　(三)整合研究途徑

　　我國外語教育政策主要采用自上而下和自下而上的執行模式，最根本的原因是我國的教育部門實行科層式管理模式，教育部為教育領域的最高管理部門，基層或地方教育部門受教育部管轄，按權利等級明確分工和職責。教育部和高層教育部門具有外語教育政策的制定權，基層或地方教育部門具有政策執行權，從行政組織結構看，自上而下的政策執行模式是占主體。隨著社會發展，在外語教育政策的部分領域，如語種管理和考試等，政府也接受民眾的意見和建議，自下而上的執行模式也產生一定作用。

　　自上而下和自下而上兩種途徑是單向的線性的政策執行模式，而整合研究途徑是綜合性的網絡化的政策執行的過程。可以說是把兩種研究途徑結合在一起，從政策的規劃、制定和執行全程關注，而且考慮縱向和橫向聯系，也重視政策執行者與參與者的互動、交流、理解和認知。

　　我國現階段的外語教育政策從整合研究途徑看，英語是全球第一通用語言，外語教育政策仍以英語教育為主體，但其他外語種類教育有明顯增加。面對現階段國內英語人才過剩、非通用語人才缺乏的情況，沿邊地區的外語教育關注區域發展需求，區域內高等院校增設鄰近國家語種教學，尤其是“一帶一路”倡議實施后，對外語的需求大增，但我國高校目前開設的外語教學尚不能覆蓋“一帶一路”建設國家和地區的全部語種。雖然英語是全球通用語言在大部分的國際組織中是工作語言，但非通用語種在“一帶一路”沿線國家仍有重要的作用，甚至大語種也發揮了區域國際作用，如法語在非洲地區，阿拉伯語在中東，都是當地通用的語言，在某些區域內比英語更為好用。我國外語教育政策在經濟全球化的背景下，應該結合本地的實際發展需要、本地區外語教育資、實際語種需求，實行區域多元化外語教育政策，有助于促進多元文化認同。外語教育政策還應關注國際利益，政策制定者和執行者應就政策目標，隨“一帶一路”建設的進展，對外語語種教學進行合理布局和規劃。學會用外語講好中國故事，促進中國文化對外傳播，我國外語教育政策要從國家戰略高度進行定位，增強中國在世界上的話語權，要從整合模式進行外語教育政策的制定和執行，更好地服務于我國的國家利益。

　　從整合研究途徑的視角分析，政策執行者是多元的，包括政府各級部門、學校、社會教育機構以及學生和家長，政策的制定和執行需整合各方意見和利益。以外語教育政策的高考外語科目設置為例，建國后1952年實行全國統一高校招考，當時就設有外語科目考試，延續至今，外語為高考的三大主科之一，無論文科理科，都需要考外語。從外語教育政策制定者角度分析，在學生從基礎教育到高等教育階段的教育資源分配中，外語科目(和其他科目一起)在高考中起到生源考核和篩選的功能。在高考多年改革中，不乏“取消外語科目考試”的呼聲，體現了部分基層或地方教育部門政策執行者和參與者對外語教育政策的意識，原因不外乎外語無用論，又或是外語教育對漢語教育存在威脅等。整合研究途徑的研究思路注重政策的規劃和設計，高考外語科目的設置就體現了國家對外語教育政策的規劃和設計，學生經歷高考后進入高等教育階段，理工農學醫學科除了本土研究，還要進行相關學科的外文文獻閱讀，了解國外學科前沿發展和趨勢。文史哲學科不僅要對中西方文化、歷史和哲學進行對比研究，還要對外傳播，文化走出去。因此，外語教育必須在高等教育階段之前起步。整合研究途徑強調政策執行是在不斷協調的互動過程中最終形成。高考改革中外語科目不僅沒有取消，在部分地區還形成一年兩考的形式。政策制定者以既定的外語教育政策目標為出發，即高考要設立外語科目。關注外語教育政策目標的實施程度，強調有效執行的政策建議，即高考外語科目的設立、分值比重、考試次數等。探討外語教育政策多元參與者的利益，即高考取消外語科目是否能體現教育公平，如果高考取消外語科目，為了實現考試利益最大化，不考科目肯定要讓位考試科目，那么外語教育在高中階段的比重就會減少，教育資源也會從外語教育轉移到其他教育領域，從而導致外語教育的不均衡發展，不發達地區和貧困學生就有可能失去免費的外語教育機會和資源。更不用說，外語是學習和了解信息技術最基礎的工具，在信息化社會，缺失外語教育幾乎是放棄了現代社會的生存或上升通道。因此，從整合研究途徑分析可以推斷，為保證教育資源和利益的公平性，高考外語科目不應取消，反而應該在教育基礎階段加大投入，全面鋪開，這樣才能提升公共教育治理成果和質量。外語教育政策的制定與執行應該是連續的動態的過程，呈現互動形態，執行人員需要根據外界的信息和變化對外語教育政策進行修正或協商，使外語教育政策的目標得以真正達成。

　　四、結束語

　　傳統的外語教育政策研究偏重教學實踐、語言能力和歷史演變層面。本文突破傳統的教育研究，認為“自上而下”和“自下而上”執行模式對我國外語教育政策做出了重要貢獻，但整合研究途徑比單向和線性的政策執行模式更適合分析外語教育政策執行過程。外語教育政策執行是一個復雜多變的過程，隨著“一帶一路”倡議的實施和全球一體化發展，我國外語教育政策的統籌規劃，才能夠培養具有國際視野的高級人才，服務“一帶一路”沿線國家的互聯互通，追求外語教育政策成效最大化，促進跨文化教育和素質教育的內涵式發展，從戰略高度認識外語教育政策對國家安全、國家認同和文化傳播的重要性，實現教育權利平等和教育機會均等，體現教育公平。

　　參考文獻：

　　[1]亞當·斯密.國富論[M].謝宗林,李華夏,譯.北京:中央編譯出版社,2011:11.

　　[2]陳振明.政策科學———公共政策分析導論(第二版)[M].北京.中國人民大學出版社,2003:50.

　　[4]林小英.教育政策執行的理論模式評析[J].民辦教育研究,2006(01):21-26+107.