政府績(jī)效評(píng)估法律制度

　　審視政府績(jī)效評(píng)估制度本身的邏輯導(dǎo)向，將績(jī)效評(píng)估納入制度保障的框架范圍之內(nèi)，并在此基礎(chǔ)上加以立法與配套法制建設(shè)，是其最優(yōu)的制度安排。首先應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效制度建設(shè)，其次應(yīng)建立專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，最后要健全公眾參與制度。

　　《湘江法律評(píng)論》(半年刊)創(chuàng)于1998年，是由湘潭大學(xué)法學(xué)院主辦并公開出版發(fā)行的學(xué)術(shù)刊物。《湘江法律評(píng)論》目前已連續(xù)出版近20年，在海內(nèi)外學(xué)界產(chǎn)生了較大的影響。以法律人的眼光、法律人的思維方式來(lái)展開社會(huì)的考察、法理的探究和學(xué)術(shù)的批評(píng)，是其一貫的主張與風(fēng)格。

　　一、政府績(jī)效評(píng)估法制化的必要性

　　政府績(jī)效評(píng)估一般是以政府的目標(biāo)為導(dǎo)引，選擇政府服務(wù)、行為、項(xiàng)目并在投入、產(chǎn)出、效益和公平等方面設(shè)置指標(biāo)，以此量化評(píng)價(jià)政府活動(dòng)績(jī)效的制度性安排。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)政府機(jī)關(guān)展開考核，應(yīng)如何把握評(píng)估尺度?是依據(jù)文件政策還是法律制度?應(yīng)該說(shuō)，在對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估中，理性、科學(xué)方法的運(yùn)用，才是促進(jìn)評(píng)估制度規(guī)范性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的根本保證，制度化安排不外乎是若干方法中的重中之重。

　　(一)建設(shè)法治政府需要績(jī)效評(píng)估法制化

　　馬克斯·韋伯曾指出，每一權(quán)威系統(tǒng)都應(yīng)獲得合法性信任，沒(méi)有這種基礎(chǔ)，任何組織都不可能達(dá)到自己的預(yù)定目標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估不僅要遵循科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性和規(guī)范性，更要遵循合法性，即應(yīng)使政府績(jī)效評(píng)估制度彰顯依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一基本方略的要求，法制化就是依法治國(guó)方略在績(jī)效評(píng)估方面的基本要求。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及受官本位思想的影響，我國(guó)地方政府長(zhǎng)期普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、權(quán)大于法等現(xiàn)象。在進(jìn)一步深化政府改革、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的今天，有必要深入推進(jìn)績(jī)效評(píng)估制度。

　　(二)提升政府服務(wù)能力需要績(jī)效評(píng)估法制化

　　有工作就有業(yè)績(jī)，要衡量、提升業(yè)績(jī)，就需要考核。我國(guó)從上世紀(jì)80年代就開始對(duì)政府公務(wù)員進(jìn)行德能勤績(jī)廉方面的考核，進(jìn)入90年代以來(lái)，績(jī)效考核由于能夠較為公正、客觀地反映工作實(shí)績(jī)，逐步被眾多行業(yè)采納，成為一種流行做法。績(jī)效考核要求對(duì)工作任務(wù)和流程按節(jié)點(diǎn)分解成若干事項(xiàng)，并將該事項(xiàng)的責(zé)任分配到每一個(gè)具體崗位和個(gè)人，每一公務(wù)員對(duì)任務(wù)意義、內(nèi)容、方式及相應(yīng)責(zé)任可以擁有較為清晰的認(rèn)知，因而績(jī)效考核利于使公務(wù)員的管理方式實(shí)現(xiàn)從“粗放化”到“精細(xì)化”的轉(zhuǎn)變，提升政府服務(wù)能力。

　　(三)科學(xué)設(shè)定績(jī)效需要加強(qiáng)法制保障

　　為了有效應(yīng)對(duì)政府職能擴(kuò)張、效率低下等問(wèn)題，從上世紀(jì)80年代開始，美、英等西方國(guó)家發(fā)起了新公共管理運(yùn)動(dòng)。肇始于英、美等國(guó)的該運(yùn)動(dòng)，與我國(guó)改革開放恰好同時(shí)起步，盡管二者在指導(dǎo)思想、內(nèi)容等方面存在較大不同，但無(wú)論是西方還是中國(guó)，30多年內(nèi)，為了提高政府服務(wù)水平，績(jī)效評(píng)估都得到了深入而廣泛的開展，并逐步朝著法制化、規(guī)范化的態(tài)勢(shì)發(fā)展。如英國(guó)1983年頒布施行了《國(guó)家審計(jì)法》，首次從法律角度闡述了績(jī)效審計(jì);美國(guó)1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，明確規(guī)定每個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)提交年度績(jī)效規(guī)劃和報(bào)告;我國(guó)政府在20世紀(jì)80年代以來(lái)，就開始對(duì)機(jī)關(guān)工作人員實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，當(dāng)前，我國(guó)的目標(biāo)管理工作，正朝著現(xiàn)代績(jī)效評(píng)估的方向轉(zhuǎn)型，在此過(guò)程中，加強(qiáng)法制保障勢(shì)在必行。

　　二、政府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)存罅隙

　　我國(guó)雖說(shuō)已經(jīng)開始了政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐，并取得了一定成效，但在整體上尚處于起步階段，存在一定問(wèn)題，主要包括制度規(guī)范力度較弱、技術(shù)方式較為單一、結(jié)果應(yīng)用存在誤區(qū)這三個(gè)方面。

　　(一)技術(shù)方式較為單一

　　我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體系在設(shè)計(jì)上尚未根據(jù)考評(píng)內(nèi)容和國(guó)際慣例建立起一整套囊括原則、標(biāo)準(zhǔn)、模型、指標(biāo)、程序等主要內(nèi)容在內(nèi)的評(píng)估方法，缺乏系統(tǒng)性與規(guī)范性。在評(píng)價(jià)過(guò)程中往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的重要性，尚未在全國(guó)范圍內(nèi)引入環(huán)保優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，GDP崇拜現(xiàn)象依舊普遍存在。大多數(shù)情況下也只是上級(jí)對(duì)下級(jí)開展評(píng)估，黨委部門(如組織部、紀(jì)委等)對(duì)政府部門公務(wù)員進(jìn)行考核。政府部門的自我評(píng)估較少，民眾能夠廣泛參與的評(píng)估即公民評(píng)議政府更是少之又少，制約了評(píng)估結(jié)果的客觀與公正。

　　(二)結(jié)果應(yīng)用存在誤區(qū)

　　政府績(jī)效考評(píng)是考評(píng)主體運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)方法，依照法定程序，比照法定內(nèi)容對(duì)政府的工作實(shí)績(jī)及相關(guān)業(yè)績(jī)展開的客觀評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上安排有效措施對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。現(xiàn)行評(píng)估實(shí)際上更多情況下是重視審批而不加強(qiáng)監(jiān)管，關(guān)注過(guò)程而不強(qiáng)調(diào)結(jié)果。對(duì)許多領(lǐng)域采用計(jì)劃性指令，在考評(píng)內(nèi)容設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的科學(xué)與合理，只要設(shè)計(jì)合理，過(guò)程無(wú)誤，就算過(guò)關(guān)。即便運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題，一般也不會(huì)追究設(shè)計(jì)者的法律責(zé)任。這種重過(guò)程、輕結(jié)果的考評(píng)方式既偏離了績(jī)效評(píng)估的初衷，也無(wú)法做到規(guī)范合理地考評(píng)，更談不上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行優(yōu)化、改善和提高。

　　(三)制度規(guī)范力度較弱

　　政府績(jī)效評(píng)估這一領(lǐng)域?qū)儆谑澜缧噪y題，其中很多內(nèi)容、方式、程序難以量化，要求研究者囊括多種學(xué)科的知識(shí)儲(chǔ)備——法學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等等。考評(píng)可能還會(huì)受到包括考評(píng)主體、客體在內(nèi)的多種因素的掣肘，較為復(fù)雜。我國(guó)政府績(jī)效考評(píng)往往都是短期實(shí)施的運(yùn)動(dòng)式行為，考評(píng)機(jī)構(gòu)難以從績(jī)效評(píng)估的宗旨角度出發(fā)進(jìn)行全面反饋，缺乏整體部署與戰(zhàn)略安排。當(dāng)前我國(guó)各地相繼開展的政府績(jī)效考評(píng)體系尚未制定具體、詳細(xì)的法律制度，有些地區(qū)的績(jī)效評(píng)估甚至背離政府績(jī)效評(píng)估的宗旨與初衷。考評(píng)大多處于自發(fā)半自發(fā)狀態(tài)，考評(píng)的內(nèi)容、方式、程序等幾乎都是基于政府本身需要而定，缺乏客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)，更未形成統(tǒng)一的制度。評(píng)估缺乏強(qiáng)有力的法律規(guī)范，難以反映政府實(shí)際存在的問(wèn)題。