基于委托代理理論看媒體在食品安全監管中的作用

　　基于我國食品安全監管模式，利用委托代理理論，提出媒體在食品安全監管中的地位及尚存在的問題。為加強媒體監督，塑造更好的食品安全監管環境，建議從規范媒體行為和確定媒體主體作用兩方面加強媒體監管。

　　《上海食品藥品監管情報研究》是由國家新聞出版總署正式批準的醫學專業性綜合學術期刊。國內外公開發行，已被《中國知網》、《中文科技期刊數據庫》、《中國核心期刊(遴選)數據庫》、《中國學術期刊(光盤版)數據庫》、《中國學術期刊綜合評價數據庫統計源期刊》等收錄。

　　近年來，我國食品安全事件頻頻發生，導致消費者對食品安全質量信任度大大下跌。這不僅來自于生產企業的“無良”，更是源于監管者的“失信”。作為信任品，食品在消費過程中乃至消費過后，消費者都很難對其質量及安全性作出合理的評判，因此各國政府普遍將食品安全監管納入政府職能之中。在我國，中央政府授權地方政府監管當地食品安全，獲取生產者的食品安全信息并向其匯報，并根據匯報信息對其做出績效考核。政府部門雖然代表的是廣大消費者的利益，但是也具有“理性經濟人”的特性，為了追求自身利益最大化，政企合謀的現象時有發生。由于信息不對稱，中央政府很難監測到地方的食品監管水平，亦很難得知地方政府的監管成本。這種模式不利于激勵地方政府積極監管，不利于構建良好的食品安全秩序。

　　委托代理理論主要就是研究在委托者和代理者信息不對稱和目標效能不一致的情況下，需設計怎樣的激勵約束機制以達到委托者和代理者效用最大化。媒體作為信息的載體，信息傳播具有覆蓋面廣、傳播速度快的特點。近年來的食品安全事件也多由媒體曝出，媒體信息披露者的角色可以使中央政府進一步獲知政府監管行為，減少兩者的信息不對稱，激勵地方政府對食品安全事件做出更快的反應。基于此，本文擬根據委托代理理論系統探討媒體在食品安全中發揮的作用。

　　一、我國食品安全監管模式概述

　　我國食品安全工作脫胎于計劃經濟體制，政府在監管體系中占據著重要位置，幾乎以“壟斷”方式包攬了整個監管過程。在現行的食品安全監管機制中，中央和地方在監管分工上合作。中央層面，主要是食品藥品監督管理總局(CFDA)負責主要的監管工作，對生產、流通、消費環節的食品安全的有效性、安全性實施統一監督管理等并制定監管政策。而地方政府主要負責執行中央的政策，并對食品安全進行具體監管。《食品安全法》規定，縣級以上人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，明確了食品安全責任體系中地方政府的角色。為了使地方政府更好的發揮“監管者”的角色，2012年《國務院關于加強食品安全工作的決定》首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核內容。《決定》指出對于發生重大食品安全事故的地方，在文明城市、衛生城市等評優創建活動中實行一票否決。在這種食品安全監管機制中，地方政府和中央政府則構成了名義上的委托代理關系。這一監管制度的實施旨在進一步明確食品安全責任主體，形成有效的激勵約束，督促地方政府更好的履行社會管理和服務的職能。

　　但由于行政資源的有限性，僅憑政府部門一己之力并不能有效保障食品安全。為了更好地對食品安全進行監管，我國提出了食品安全“社會共治”理念。“社會共治”強調的是發揮社會各主體的責任意識，共同監管食品安全。社會共治的主體可以分為企業、政府、第三方監管力量(獨立于食品安全保證主體的監管力量，主要包括媒體、消費者、非政府組織等)。但是，我國媒體、消費者協會等第三方監管力量還比較薄弱，在食品安全監管中發揮的作用還較小，需要進一步強化其主體地位，完善其作用機制。

　　二、委托代理視角下媒體在食品安全監管中的地位

　　根據食品安全監管模式，中央政府與地方政府的關系可以被定義為經濟學意義上的委托代理關系：中央政府扮演的是委托人的角色，而地方政府扮演的是代理人的角色。但是由于兩者的目標效能不一致及信息不對稱，地方政府為追求自己目標效能最大化，極易產生不利于中央政府目標效能的行為，本文擬引入媒體作為激勵約束機制，約束地方政府行為，實現兩者的監管效能均達到最大。

　　(一)委托代理理論概述及應用

　　在現代經濟學中，委托代理關系被視為一種契約關系。具體而言，委托代理是指一個或一些人(委托人)委托其他人(代理人)根據委托人的利益從事某些活動，并相應授予代理人某些決策權的契約關系。由于委托代理關系中存在兩個不可克服的自然性缺陷：委托人和代理人的效用函數不一致、委托和代理人之間的信息不對稱，在代理過程中，代理人為了追求自身的效用最大化，會出現逆向選擇和道德風險等委托代理問題。但委托人卻無法知曉代理人在代理過程中付出的成本，亦無法獲知監管的實際績效，這就是委托代理的風險。

　　委托代理理論主要用于研究在信息不對稱條件下市場參與者的委托代理關系以及由此產生的激勵約束機制問題。該理論認為可以通過激勵約束機制的設計來解決委托代理風險問題。一方面，通過設計激勵機制來同時實現委托人和代理人的效用最大化，實現兩者的激勵相容。另一方面，委托人需要通過嚴密的合同關系對代理人的行為進行約束，有效地限制代理人的道德損害行為。

　　在食品安全監管中，中央政府(委托人)授權地方政府(代理人)對當地的食品安全進行監管。作為委托方的中央政府，由于信息不對稱，很難監測到地方的食品監管水平，亦很難得知地方政府為監管食品安全而付出的成本。作為代理人的地方政府，在現有的績效考核機制下，極易“縱假護假、政企合謀”，對地方食品安全事件大事化小小事化了，以追求自身利益的最大化。此外，在追求GDP增長為發展導向的思路引領下，地方政府也存在地方保護主義的傾向。據統計，食品行業是地方保護程度最嚴重的三個產業之一，這也是導致地方政府對食品安全事件隱瞞的重要因素。近年來曝光的食品安全事件中，大量存在著監管者瞞報信息并與生產者進行合謀的現象，說明我國食品安全監管在機制設計中存在嚴重的激勵不相容的問題。為了減少由于信息不對稱造成的監管不力，應該設計合理的激勵相容機制來約束地方政府的行為。

　　(二)媒體監管：激勵約束機制的設計

　　在委托代理框架下，激勵是指在委托人和代理人目標、利益不一致的前提下，委托人為了讓代理人的行為有利于委托人的目標最大限度達成、利益最大限度實現，而采取一定的手段或措施調動代理人的積極性、主動性和創造性，保障代理人的行為有利于委托人的目標達成、利益實現的過程。通過獲得代理人的行為信息而控制其對自身利益追求是激勵機制有效實現途徑之一。委托人若獲得更多關于委托人如果掌握了代理人實際行為的信息，會促使代理人按照委托人的利益行事，并減少代理人的機會主義。據此，委托人可通過對信息系統投資，使之能夠有效地為其提供關于代理人實際行為的信息，并在代理人行為測評的基礎上給予相應的報酬計劃，以此抑制代理人的機會主義。

　　在我國的食品安全監管中，尤其是隨著新媒體的快速發展，媒體在食品安全監管中發揮著越來越重要的輿論監督作用。近年來，許多惡性食品安全事件，如2008年三聚氰胺事件、2011年瘦肉精事件以及2012年速成雞、白酒塑化劑事件等，均由媒體率先揭露，地方政府才做出進一步反應。通過媒體的信息揭露，可使中央政府進一步了解地方政府監管行為，減少兩者間的信息不對稱，從而起到約束地方政府行為的作用。由此，可以設計把媒體監管作為食品安全監管中的激勵約束機制。在媒體社會監督作用下，中央政府和地方政府的委托代理關系也變成中央政府、地方政府、媒體三者間的委托代理關系(如圖1所示)。在這種新的委托代理關系中，中央政府還是作為委托者，地方政府作為代理者，媒體作為激勵約束機制，不僅可以向中央政府傳播地方食品安全信息，減緩兩者的信息不對稱，也可以約束地方政府的行為，倒逼其自律，從而實現兩者的目標效能都可達到最大化。

　　三、媒體在食品監管委托代理關系中的作用及問題

　　(一)媒體在委托代理關系中的作用

　　1. 減少信息不對稱，完善對地方政府的績效評價

　　我國食品安全監管機制是“地方政府負總責”。即中央政府委托地方政府來監管當地食品安全。但由于食品的信任品特性，地方政府即使付出很大的監管成本也難以被察覺。相反即使地方政府沒有按照中央政府的要求進行當地的食品監管，由于信息不對稱，只要不發生嚴重的食品安全事件，中央政府也并無法得知當地實際食品安全狀況。地方政府的監管行為也難以被考核是造成地方政府監管不力的重要原因。地方政府往往抱著“不求有功但求無過”的心態進行監管。但是在加入媒體曝光這一激勵政策后，媒體通過對問題食品生產企業進行報道，不僅可以通過獨立的信息披露機制向公眾曝光食品安全問題，而且便于中央政府獲知地方政府的監管行為，更好地了解其監管成效，并做出完善的績效考核。

　　2. 增加信息透明度，約束地方保護主義

　　市場經濟是以價值規律為主導，但也離不開政府的干預，可政府干預同樣有缺陷。食品監管中的地方保護主義就是監管失靈的表現之一。政府肩負著保證社會公眾健康的重任，同時也要發展經濟，因此，政府責任常常在食品安全問題領域產生沖突，常常會面對是保障民眾健康還是堅持GDP至上的選擇。此外由于財政收入、政績等因素的影響，導致食品安全監管部門的內在動力不足，進一步造成了地方保護主義的盛行。

　　媒體監督參與到食品安全監管環節中來，可倒逼政府部門的調整及自律，進而有效地制約地方保護主義現象。若食品安全信息經媒體快速、大范圍的傳播，作為委托方的中央政府會知曉地方政府的不作為，進而影響到其績效評價。作為終端使用者的消費者亦會形成鼎沸之勢，影響地方政府的聲譽和企業的形象。地方政府為了防止媒體曝出食品安全信息，在一定程度上會使政府把保障健康還是發展經濟的天平向保障健康傾斜。

　　(二)媒體在委托代理關系中的問題

　　1. 主體地位不突出，增大曝光難度

　　在我國，政府在食品安全監管中占據重要地位，幾乎以“壟斷”的方式包攬了整個監管過程。近年來，雖然提出構建食品安全社會共治的局面，但是因社會監督相關法律制度尚不健全，媒體等社會主體參與食品監管時力量薄弱、途徑不暢、層次偏低。因為主體地位不突出，面對媒體的輿論監督，不僅企業會想盡辦法阻撓，增加媒體曝光難度，監管者也因忌憚媒體曝光會影響上級部門對其工作業績的評價，甚至誘發深層瀆職問責，也會利用自身的資源增加媒體曝光難度甚至阻礙媒體曝光，以降低食品安全被媒體曝光的概率。在這種情況下，媒體的輿論監督作用不能得到有效發揮，對食品安全的監管作用也會大打折扣。

　　2. 報道存在偏頗，造成公眾恐慌

　　媒體的信息傳播具有傳遞快、覆蓋范圍廣的特點，因此其報道的事件更易引起人們的關注。故其輿論監督作用可以有效的激勵政府的監管，更好的保證地方的食品安全。但是基于以下原因，媒體報道的真實性尚需估量。其一，媒體專業性不足，無法判斷食品安全事件真實性、嚴重性。媒體信息渠道廣，可以靈敏的監測到食品安全危機事件，但是由于專業性不足，往往會造成報道偏頗的局面;其二，為了吸引眼球，賺取利益，媒體會刻意夸大事件的嚴重程度。媒體作為獨立的經濟個體，也是有其利益訴求的，為了賺取利益，會存在刻意夸大危機事件的可能性，而不實的報道會造成公眾的恐慌甚至社會的不穩定。

　　四、委托代理理論視角下加強媒體作用的建議

　　(一)規范媒體行為，配合政府引導

　　媒體往往具有更靈敏的信息嗅覺，先于政府部門偵查到食品安全事件。但是媒體信息在博取人們眼球、獲取人們關注的的同時，通常會充斥著真假信息。在缺少官方信息的時候，媒體信息的出現可以填補民眾缺少信息時的焦慮，加上媒體傳播廣泛性、快速性的特性，真假信息得以快速的蔓延，造成公眾的恐慌。在這種真假信息傳播的過程中，絕大部分民眾并不能判斷媒體信息的真偽，經常以訛傳訛，會造成社會的不安定。這種輿論危機的出現需要政府部門發布權威信息來解除，媒體信息傳播和政府官方信息傳播間存在著一種耦合機制，如圖2所示。真假信息的傳播，可促進政府部門更快的回應和解決問題，但是也需要政府部門需要去偽存真，加強對其甄別，在一定程度上亦增加了其監管成本。

　　因此，政府要加強對媒體的引導，完善對其專業性和職業道德的規定，規范媒體行為，使其本著客觀、科學、準確、真實的原則報道食品安全事件，以更好的發揮其“信息披露者”的作用。

　　(二)確定媒體主體作用，加強媒體監督

　　在食品安全監管中，單一的政府監管模式是產生食品安全風險的體制障礙，從單一的政府監管模式走向社會共治模式，是我國食品安全監管模式改革的必然選擇。作為信息的傳播者的社會組織，媒體在食品安全監管中發揮著重要的輿論監督的作用。通過曝光食品安全信息，不僅能提高消費者的信息透明度，還能夠倒逼政府自律。但在我國食品監管體制中，媒體在食品安全監管中的主體地位并不突出，曝光往往會受到層層干擾，在一定程度上影響了媒體的作用發揮。

　　基于此，本文建議在構建食品安全社會共治良好局面的大背景下，應相應提供配套的支持，在法律層面完善媒體的主體作用，規定其在食品安全報道中的作用，鼓勵其發揮監督作用，為媒體監督提供充足的法律保護，以減少其曝光成本，使其可以充分發揮輿論監督作用。同時為了更好的約束地方政府行為，建議把媒體監督列為一項對地方政府績效考核的指標，以便于中央政府和地方政府間建立良好的激勵相容機制。

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