農村垃圾治理低效的原因分析和建議

　　摘要：隨著脫貧攻堅戰的勝利，農村的發展開啟了新的階段，以往因經濟發展而被忽視的環境問題，現在成為了農村發展的重大阻礙。隨著城鄉一體化的快速發展，農村垃圾的數量和種類逐年增長，農村垃圾治理成為農村下一步發展的重要前提。本文分析了農村垃圾治理的現狀、問題，對農村垃圾治理提出了切實可行的建議。

　　關鍵詞：農村垃圾;治理;鄉村振興;環境

　　王思尚; 李榮; 董景山， 中國農業文摘-農業工程 發表時間：2021-11-11

　　中國特色社會主義正在走向新時代，中國社會主要矛盾也已經由人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。十九大提出的鄉村振興戰略是解決新時代社會主要矛盾的工作總抓手。鄉村振興，生態宜居是基礎，而農村垃圾治理是實現農村生態宜居的重要方式，同時農村垃圾的有效治理直接關系到中國 6 億農村居民的根本福祉，關系到中國94%國土面積的環境改善[1]。隨著城鎮化深入發展，脫貧攻堅任務即將取得全面勝利。在鄉村振興的引領下，農村發展的攻堅任務轉向建設生態宜居的美麗鄉村，而農村垃圾治理是否有效，將直接影響著美麗鄉村的建設。在綠水青山就是金山銀山的思想引領下，國內眾多學者將研究方向定位在農村垃圾治理。

　　1　農村垃圾治理的現狀

　　賀雪峰認為農村在中國發展的進程中起著重要的作用，農村為“市場中國”提供了健康發展的基本條件[2]。但長期以來，尤其對農村地區而言，環境治理一直讓位于經濟增長等發展目標，農村環境問題長期以來都是作為經濟發展的代價被忽略。

　　隨著農村經濟的快速發展，政府開始將目光轉向農村垃圾治理，中央各部委頻繁出臺各項政策和意見，這體現了國家政府對美麗鄉村建設的重視和對農村環境問題的治理決心。現如今農民生活水平不斷提高，生活方式逐漸多樣，導致農村生活垃圾數量和成分也在不斷增加[3]。農村垃圾的構成中有機垃圾仍占據主要成分，同時出現了大量的塑料薄膜、廢舊電子產品、建筑廢物等垃圾，這些垃圾大多數已不能用堆肥或焚燒方式加以處理[4]。此外，根據《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》顯示，只有65%的村莊進行生活垃圾的治理，仍有大量的農村生活垃圾沒有得到收集和處理。這些未經收集和處理的農村垃圾隨意堆放，不僅占用與侵蝕了農村土地，而且垃圾中的各種有毒有害物質不斷向外界釋放，污染村莊環境甚至危害村民健康[5] 。

　　目前農村的垃圾治理普遍處于起步階段，很多農村都套用城市垃圾治理的方式，但農村的現實條件同城市不可比，農村垃圾治理與城市垃圾治理是兩個完全不同的治理體系，完全照搬城市的模式只會導致實際操作難以開展，還會因此造成一系列人力、物力和財力的損失[6] 。其次，城市居民的教育程度和環境意識普遍比農村高，城市開展垃圾治理取得效果不僅是因為環境基礎設施的完善，更是因為城市居民能夠迅速接受并支持國家和地方出臺的政策，并付諸實踐。相對來說，農民的受教育程度和環保意識普遍較低，農民接收國家政策的途徑也較為單一，所以農村的垃圾治理是自上而下式的模式，農民自身的主體性被極大的壓制，只能被動地接受著政府的引導。但如果完全依靠農民自主參與的民主化決策形式，農村垃圾治理將面臨起步難、動員弱、效果差的被動局面。

　　在操作層面上，農村垃圾處理技術相對落后，處理手段較為單一，資源循環利用率較低。絕大多數村莊缺乏人才、資金、區位優勢，村集體經濟發展呈 “空殼化”狀態，同時村集體經濟基礎相對較薄弱的村莊，干部群眾對垃圾分類缺乏積極性，垃圾分類工作沒有取得顯著成效，而集體經濟較強和城鎮化發展較快的村莊則成為農村垃圾分類的試點和示范區。由此形成了經濟發達、靠近城市的農村地區比偏遠分散的農村地區的垃圾治理水平更高的現狀。

　　2　農村垃圾治理的問題和成因分析

　　農村治理本質上兼有政府管理與村莊自治兩個性質，但以村莊自治為主。隨著城鄉一體化的快速發展和脫貧攻堅的全面勝利，農村邁開了鄉村振興的第一步，但農村在很多方面仍處于落后狀態，農村生活垃圾處理成本高、效率低，并且伴隨著一系列問題。

　　2.1　城鄉一體化導致農村垃圾治理的復雜化

　　改革開放以來，市場化經濟讓農村從熟人社會走向半熟人社會，城鄉一體化發展既讓農民嘗到了甜頭又讓農民吃到了苦頭。經濟的快速發展讓農村不再以發展農業為主，越來越多的二、三產業進入到農村，形成以農業為基礎，多產業融合發展的現狀。但城鄉一體化的發展是不平衡的，經濟滴漏效應的減弱[7] 導致農民并沒有享受到發展帶來的充足紅利，使農村經濟發展未能與生態環境的破壞達成平衡，這是影響和制約鄉村振興戰略推進的重要因素。同時農村的垃圾量不斷增加，農民的生活環境不斷被破壞，城鄉一體化快速發展所帶來的土地征用使村民生活范圍不斷縮小。

　　以前以城市發展為主、農村發展為輔的發展策略，導致農村地區成為城市發展的資源供給地和環境壓力的承載地[8] ，農村垃圾處理不光要承受農村本地發展造成的垃圾污染治理負擔，同時還要承擔城市發展所轉嫁的治理壓力，相對于城市居民而言，農民承受的環境治理責任是不公平的[5] 。農村作為城市食品的供給地，為滿足城市人口對食物的需求，農村不斷擴大養殖和生產，導致農民在生產和生活中產生了過多的垃圾。農村作為城市居民放松休閑的旅游勝地，更加重了農村垃圾治理的復雜化。

　　2.2　法律的不足和村規民約的弱化導致農村垃圾治理的無序化

　　道格拉斯提出“制度是被制定出來的規則和規范，它主要作用是約束主體或效用最大化利益的個人行為[9] 。”正式制度具有強制性和權威性，能有力地推動農村垃圾分類政策的開展?！吨腥A人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是我國農村環境問題治理的主要法律依據。但在這兩部法律中，只有少量條款涉及到農村環境治理的內容[10] ，沒有針對農村垃圾治理的具體措施，同時《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的核心理念是末端處理，缺少對源頭的控制以及農村垃圾分類的規定[11] ，所以農村垃圾治理的相關法律制度急需不斷完善。

　　費孝通先生所描述的傳統農村社會是一個鄉土社會，鄉土社會是一個“禮治”的社會。人們生下來就需要學習禮，禮是鄉土社會公認合理的行為規范[12] 。同時禮是人們在鄉土社會中得到從容和自由的前提。但隨著市場化經濟和現代媒體的沖擊，鄉土社會從熟人社會走向半熟人社會，鄉土社會的禮俗在社會的變遷中變得無用，經驗成為了落后的思想。為了適應社會的變遷，農民的觀念不斷改變，并且在社會變遷的影響下越來越“原子化”，如同馬克思所說的 “一袋馬鈴薯”。同時社會變遷的思想和傳統農村的觀念相碰撞，加速了農村社會關系的瓦解，導致村規民約的失效。此外，現在的農村制定村規民約沒有因地制宜，村委會為了完成上級的任務指標制定的村規長篇大論，不從農民本身出發自然不被農民所接受。

　　制度的空白和民俗的失效，導致農村內外皆失，農村垃圾治理不知從何做起，套用城市的模式或許能解決一時的問題，但農村垃圾的根源依舊存在，從而造成了農村垃圾治理的無序化。

　　2.3　自上而下模式的弊端導致農村垃圾治理的低效化

　　在世紀之交前后，中國農村發生了翻天覆地的變化，取消延續千年的農業稅導致國家與農民關系的巨變[2]。社會變遷導致農村鄉土社會血緣關系和地緣關系不斷弱化，農民從鄉土社會的參與者變為國家的救助者，農民的主體感和自主性大大地降低。在生態環境治理中，農村垃圾問題的出現是多因素共同作用的結果，需要從多方面入手才有可能有效地治理農村垃圾。當前農村垃圾治理決策往往采取自上而下的模式，沒有充分地調查農民意愿，農民沒有參與感就沒有主體感，農村垃圾治理決策的效果就會大打折扣，從而使得決策大多淪為了村民墻上的宣傳標語或者村委會宣傳欄里的一紙空文，導致決策無法在農村社會落地[6]。農民不僅是農村垃圾治理的主體，更是農村垃圾治理的最大受益者，只有將農民的主體性和政府的引導相結合，才能提高農村垃圾治理的有效性。

　　其次，農民對正式制度有畏懼心理，從而用消極的態度去應付上級交代的任務，雖然產生一時的效果，但長遠效果甚微，用不了多久便又回到最初的狀態。同時農村垃圾更多的依靠城市處理，無法做到因地制宜或就地處理，使得農村的垃圾收運距離遠、運行成本高于城市，從而導致農村垃圾治理陷入了成本高、效率低的困境中。

　　2.4　環境基礎設施的缺失導致農村垃圾治理的不均化

　　根據《中國環境統計年鑒(2018)》數據可知，2010-2017年國家環衛建設投入不斷增加，大部分都用于城鎮環境基礎設施建設和工業污染治理，而對農村環境基礎設施建設的投資占比極小。在探索農村環境問題成因的過程中，城鄉二元制結構導致農村環境問題突出的觀點一直被諸多學者認可[13] ，他們認為中國的城鄉二元制結構不僅導致了農村環境基礎設施薄弱，同時形成以城市環境基礎設施建設投入比重較大，農村環境基礎設施建設投入比重較小的狀況，使農村垃圾治理不受重視。“工欲善其事必先利其器”，再好的思想和政策也需要完善的基礎設施支撐。隨著脫貧攻堅戰的勝利和全面小康的實現，農村的情況有了一定的改善，但農村的各方面仍處于落后水平。振興農村就要優先發展農村，農村垃圾治理是否有效將直接影響農村的發展，然而環境基礎設施的缺失導致農村垃圾治理難以深入推動。

　　2.5　相關專業人才的稀缺導致農村垃圾治理的盲目化

　　農村垃圾治理既需要政府的主導，也需要相關人才的實踐。村集體在沒有專業人才規劃指導下，一味模仿城市或經濟較為發達村莊的垃圾治理方式，只會導致農村垃圾治理的盲目化。

　　目前我國農村人力資源處于匱乏狀態，不光農村的人才流向城市，農村的勞動力也不斷向城市流動，導致農村的現有人才無法滿足新農村建設和農業現代化發展的需求[14] 。現如今當農民是一種無奈，農民是祖輩留下的一種身份，很多有能力、有知識的本土人才都期望迅速擺脫農民的身份。此外對農村有鄉愁情懷的本土人才，空有一身本領卻因為農村客觀條件的限制發揮不出來，只能離開農村走向城市，造成了想留下的人才留不下的情況，從而造成了農村人才稀少的現狀。

　　近年來，為推動脫貧攻堅戰的全面勝利，從各級機關、國有企業、事業單位、科研機構的黨內選拔優秀人員派到村莊擔任第一書記，為農村的脫貧和發展提供人才支撐。但駐村第一書記具有很強的針對性和目的性，在時間急、脫貧任務重的形勢下，第一書記很難為村莊的垃圾治理提供有效指導。同時國家大力鼓勵大學生畢業通過“三支一扶”等方式深入基層，從而為促進農村發展注入新鮮的人才血液。但農村的待遇偏低且工作繁忙，導致很多大學生畢業后不愿意前往農村工作。還有一些大學生到農村后，因無法融入當地鄉土社會，工作開展困難，導致工作積極性不高，迫切希望離開農村，使得農村的“輸血”機制無法長效建立[15] 。人才的稀缺將是農村垃圾治理最大的困境，僅依靠政府引導，農村垃圾治理難以長久有效的進行下去。

　　3　農村垃圾治理的建議

　　3.1　建立城市農村雙循環的垃圾處理模式

　　現在農村垃圾治理普遍使用的是城鄉生活垃圾處理一體化模式，把農村的垃圾收集起來再運送到城市焚燒或掩埋。但這種模式具有很大的弊端，所有的垃圾都運送到城市處理，不僅導致農村垃圾治理效率低，而且導致城市的垃圾處理廠不堪重負。中國農村的情況千姿百態，目前成功的模式都是因地制宜的治理模式且不可復制，個別村莊的治理成功更是社會多方面共同努力而取得的成果。根據農村垃圾治理的現狀，只靠城市垃圾處理廠遠遠不能解決農村垃圾的問題，農村的垃圾問題還要從農村解決，所以要建立城市農村雙循環的垃圾治理模式，即以農村垃圾內部處理為主、城市處理為輔的雙循環模式。

　　3.1.1　建立農村垃圾內部處理循環系統

　　過去農村垃圾的種類較為單一，且廚余、家畜糞便等有機物都能直接在土地中轉換成有機肥，返回到農業種植養殖中，形成生態系統的循環?，F如今隨著城鄉一體化的快速發展，農村垃圾的種類和總量不斷增加，但農村垃圾的種類仍然是有機生活垃圾為主，對于有機生活垃圾，農村依然可以利用過去的直接堆肥處理模式，從而達到源頭減量，既減輕城市垃圾處理的負擔，又能反哺到農民身上，形成農村內部垃圾治理生態循環系統。

　　但由于城鎮化的發展，農村垃圾的總量逐年增長，農村垃圾依靠農民自身的能力可能無法全部處理，同時農村垃圾治理需要的資金投入不斷加大，而政府的資金注入只能是一時的，所以社會資本、企業的加入就成為了建立農村垃圾內部處理循環系統的重要保證。農村垃圾內部處理循環系統，需要村民和企業建立相互合作的關系，村民是垃圾的產生者，也是垃圾治理的受益者。為實現農村垃圾內部處理系統的有效性，就要建立閉環處理體系，即企業建立有機垃圾處理廠，農民只需要在家中將垃圾分好類，有機垃圾由企業從源頭到末端一體化處理，這不光減輕了政府的負擔，也擴大了企業從有機垃圾獲取利潤的空間。同時，有機生活垃圾形成的有機肥能利用到農村巨大的耕地資源中，推動綠色農業的發展，增強農產品的質量，反哺農民，提高農民的收入。

　　3.1.2　城市輔助系統

　　據公益組織“零廢棄村落”發起人陳立雯統計，農村生活垃圾占農村垃圾總量比重達到 60%-70%，而其他垃圾類別只占30%-40%。農村垃圾內部處理循環系統的建立，能夠極大緩解農村垃圾治理的主要問題，剩余的無機垃圾和其他垃圾依靠城市處理，農村垃圾治理從完全依靠城市變為了城市輔助。同時城市垃圾處理廠可以將有價值的廢品回收再利用，對不可回收的廢品和有害垃圾送至特定場所進行無害化處理，然后將重復利用的資源向農民低價出售，使農民獲得更多的可循環利用資源，減少農民的支出，從而形成城市農村雙循環系統。

　　3.2　促進法律制度和村規民約的有機統一

　　3.2.1　法律制度的完善

　　要有效進行農村垃圾治理，首先要加強國家的頂層設計，如果沒有頂層設計的指引，農村垃圾治理很難大規模的開展，治理過程中也會遇到更多的困難。宏觀上的設計完善才會有微觀上的實踐，因此只有完善農村垃圾治理法律制度，才能推動農村垃圾治理的有效開展。

　　不斷完善農村垃圾治理的法律法規對有效治理農村垃圾具有非常重要的意義[16] 。我國應積極完善農村垃圾的法律法規，推動專項立法，運用法律法規規范農村垃圾治理流程，同時對于農村垃圾治理的情況采取獎懲手段，建立對于肆意破壞農村環境行為的處罰條例和垃圾治理取得顯著成效的獎勵措施。不僅中央要行動，地方上更要行動起來，要積極建立地方性垃圾治理條例，選取多個經濟情況不同的村莊作為試點，其成果要作為中央制定法律法規的一個前期鋪墊，這樣能夠避免由于中央立法部門立法周期過長，導致無法及時有效地開展農村垃圾治理工作的問題[17] 。

　　其次要加強監管。我國設置的環保監管機構在整體上呈現出了一種“倒金字塔”模式[11]，越是底層，監管力度越弱，且現在農村垃圾治理一味的追求針對性、有效性，忽略了治理的持久性。因此，無論是建立頂級設計還是制定地方性條例，不僅要保證有效性、針對性，更要保障其持久性，要不斷強化農村監管制度，使農村垃圾治理更加有保障。

　　3.2.2　村規民約的重建

　　村委會是村民自治組織，如果純粹依靠村民自身，很多事情很難形成一致意見[12]。法律制度是由外到內，而村規民約是由內到外，農村垃圾處理要想取得顯著效果，除了改革文件和法律法規予以明確外，還需要將村規民約加入到農村垃圾處理中。農村垃圾治理要想持久有效，必須是村民由內到外、自發性的配合。

　　村規民約的重建，不僅有利于國家管理，也有利于村民自治。雖然農村社會變遷讓村規民約逐漸失效，但農民潛意識里的小農思想和“面子主義”的觀念依然存在于農村生活中。村規民約的重建要利用村民的小農思想，因地制宜的制定本村的村規民約;要充分尊重村民的意愿并讓村民代表參與村規民約的制定;要增加村民對于村規民約的認可，激發村民自身的主體性，從而進一步加強對村莊的認可。

　　村民主體性的建立和對村莊的認可推動著法律制度和村規民約的有機統一。雙管齊下，提高農村垃圾治理的效果，加快建設美麗鄉村的步伐。

　　3.3　建立農民主人翁意識

　　農村垃圾治理涉及基層政府、農民、企業、社會組織等多個主體，但基層政府、企業、社會組織等主體都只是外因，農民才是農村垃圾治理的內因，只有農民真正參與其中，把農村垃圾治理當作自己的事去做，政策和資金投入才能取得良好的效果。要讓農民把垃圾治理當作自己的分內之事，就要建立農民的主體意識。

　　一是要保證農民在農村垃圾治理中處于平等地位，政府要充分尊重農民的意愿，同時利用以獎代補的方式調動農民的積極性，并且要將思想教育同具體實踐結合起來。如果只有思想教育，農民的主體性建立只是虛擬的，是流于形式的，因此要用實踐讓農民真正感受到自身的重要性，從而提高農民參與垃圾治理的參與率，真正促進農村垃圾治理的持久有效。

　　二是提高農民的組織化，這是農村社會治理的關鍵所在[18] 。即要發動一切可以利用的基層組織，如婦女組織、老人協會等，分別針對不同人群，運用不同方式，讓農民參與到農村垃圾治理這項集體活動中來，從而進一步加強農民的主體意識，使農村垃圾治理形成農民主體、政府引導、企業參與的共治局面。

　　3.4　加大專業人才引進力度

　　十九屆五中全會中提出優先發展農村，而農村的發展離不開專業的人才，人才是農村發展的第一資源。俗話說巧婦難為無米之炊，農村沒有資金，可以獲得政府撥款和市場投資，反之有米，沒有人才和勞動力，農村的發展同樣也會面臨困境。

　　加大專業人才的引進力度，首先要積極完善人才引進的政策和方式，拓寬人才進入到農村的渠道并提供相應的福利，讓有志之士和有鄉愁情懷的人才能夠回得來。不僅要讓人才回得來，更要留得住。這就需要村民和村委會充分配合專業人才的工作，聽取和落實專業人才的建議，讓有效的建議能夠落到實處，給予人才成就感和歸屬感，做到知識融合與精神融合。

　　其次，要加強農業高校、職校、企業等同農村之間的聯系，讓更多學農的大學生和從業者真正了解農村、接觸農村，讓他們在學習和實踐中增加自身的經驗，學以致用。同時對農村形成一種情懷，讓更多的高知分子愿意留在農村，在鄉村振興的舞臺上貢獻一份力量。