PPP 生態補償金運作模式研究

　　【摘 要】黨的十九大報告將鄉村振興戰略提升為黨和國家發展的七大戰略之一，鄉村振興成為我國經濟發展的重心。長期以來，我國中西部地區鄉村普遍存在經濟落后與生態脆弱交織的特征，為了鞏固脫貧攻堅成果，實現生態建設與經濟發展協調統一，就要在生態恢復的基礎上實現可持續發展。文章基于生態補償和生態助農的視角，對 PPP 模式與中西部經濟落后鄉村生態補償現狀進行了分析，針對鄉村生態特征及補償資金存在的問題，提出完善 PPP 生態補償金運作模式的路徑，以期為生態補償機制的優化提供借鑒，助力鄉村振興戰略目標的實現。

　　【關鍵詞】PPP 模式; 鄉村振興; 生態補償機制

　　袁廣達; 宋玥; 吳佳敏 會計之友 2021-12-29

　　一、引言

　　(一)問題提出

　　我國作為一個傳統的農業大國，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，自 2004 年以來中央一號文件連續 17 年聚焦“三農”主題。鄉村振興戰略是新時代 “三農”工作的重要抓手，必須鞏固脫貧成果，推動鄉村振興。鄉村振興的第一步——摘掉“貧困帽”已經完成。經過全黨全國各族人民共同努力，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，絕對貧困已經消除，如何鞏固脫貧攻堅的成果，成為接下來工作的重心。我國欠發達地區的生態退化大大影響了農村經濟的發展，而經濟發展過程中的粗放式開發加劇了環境惡化，形成生態型經濟落后。我國人口基數大，幅員遼闊，給助農和生態補償工作帶來很大挑戰，例如中西部地區某些偏遠的鄉村，面臨著土地貧瘠等生態問題，直接影響其生產力水平和經濟發展水平，導致經濟落后，而地方財政稅收不足影響了政府公共服務能力，財政補貼不足導致鄉村環境損失難以得到補償。

　　為此，探求生態補償與鄉村振興有機結合的新方式并防止已經脫貧的鄉村重返貧困，逐漸受到我國政府的高度重視，并處于鄉村振興的重要戰略地位。基于這樣的背景，在經濟落后鄉村開發 PPP 模式的生態補償項目，作為一種吸納社會資本的開發模式，可以在進行環境補償的同時開發鄉村經濟，實現鞏固脫貧的效果，使得原有生態補償的“供血式”轉變為“造血式”，不僅能緩解政府的財政壓力，更能實現鄉村自給自足的良性循環。調查結果顯示，隨著改革開放后我國私營經濟的迅猛發展，2018 年全社會的固定資產投資額達到 64.57 億元，其中民間資本投資達到 39.41 億元，占全國的 61.02%。2014 年到 2020 年，PPP 模式已在我國多個領域得到了廣泛應用，其中各省市關于生態建設與環境保護的項目申報達 950 項，包括污水處理、垃圾處理站、流域整治等項目，占項目總數的 9%，投資額達到 10 600 億元。隨著脫貧攻堅戰的勝利，上市公司投資于生態環保事業和鞏固脫貧效果的資金規模也逐見成效。以上情況說明，我國擁有充足的民間資本可以運用于 PPP 項目的投資且社會資本也具有較高的參與意愿和很大的投資潛力，但如何將社會資本引入到經濟落后鄉村開展生態保護以間接補償生態資金不足，有待進行政策設計與規劃。

　　(二)文獻綜述

　　生態助農是基于經濟落后地區與重點生態功能區的地理空間重疊、項目實施區域重疊和發展目標一致而形成的一種可持續的助農模式，既有利于生態功能區的建設，又能夠為農村地區的持續發展提供支撐[ 1 ] 。基于實際情況，生態助農有不同的模式。王振頤[ 2] 提出，在生態資源豐富但經濟落后的地區可以發展生態農業;羅蓉和王志凌[ 3] 認為建立生態工業園區能夠與產業化助農形成協同作用;何繼紅等[ 4] 探討了在經濟落后地區發展生態旅游的方案;也有學者基于農村低收入者與生態保護者的耦合，探討了助農與生態補償對接的途徑[ 5] 。 PPP 模式起源于英國，是一種被廣泛應用的合作模式，我國財政部認為 PPP“是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系”(財金〔2014〕76 號)。目前國內已有很多采用 PPP 模式進行建設的領域及相關研究，如醫院、公路、林業等。PPP 模式也可應用到生態補償領域，是解決生態補償資金來源的方法之一，既能夠滿足生態環境保護所需的資金，又能為社會資本提供良好選擇[ 6 ] 。張明凱等[ 7 ] 采用系統動力仿真模型，描述了 PPP 模式融資的過程。為了解決由于生態補償項目的公益性導致的 PPP 模式難以推行問題，潘華和劉暢潔[ 8 ] 提出了價值挖掘、風險分擔等五個金融創新機制。李素英等[ 9] 提出了將 PPP 模式應用于鐵路生態補償項目的實現途徑，并計算了該模式下生態補償標準的上下限。此外，有學者對生態補償 PPP 項目的風險進行了研究，張叢林等[ 10 ] 分析了赤水河生態補償 PPP 項目的 26 個主要風險因素、可能的不利影響及風險引致方，潘華和周小鳳[ 11 ] 分析了水污染生態補償 PPP 項目的投資收益風險。

　　上述研究的不足之處主要表現在：(1)雖然學者對生態助農的必要性進行了理論分析，也對其模式進行了研究，但是研究中缺乏對參與主體的關注。如果在政府之外，其他社會資本也能參與到鞏固脫貧效果中，不但能減少政府的資金壓力，也有利于增強項目的效果。(2)生態補償如果采用 PPP 融資模式，必須建立起公平科學高效的資金運作模式，然而現有研究雖然分析了生態補償 PPP 項目的意義 和風險，但缺乏對其運作模式的研究。

　　二、相關概念與理論分析

　　(一)生態補償與生態助農

　　生態補償是指在保護生態系統服務功能的同時，利用經濟手段調節受益者和保護者之間關系的一種制度安排，實現方式有對被破壞的環境進行經濟補償，有進行技術上的扶持，必要時還由政府給予政策上的傾斜，在類型上主要劃分為生態功能區的生態補償、流域生態補償、地區生態補償和生態要素補償[ 12] 。本文研究的針對經濟落后地區的鄉村實施生態補償屬于地區生態補償，補償客體正是農村低收入居民，補償客體和低收入居民的耦合使得生態補償同時兼備了鄉村振興的功效，因此，這種生態補償也是“生態助農”。生態助農理論建立在習近平“綠水青山就是金山銀山”的生態文明思想之上，是在堅持我國生態文明建設的前提下實施的鄉村振興路徑。生態助農理論是在生態補償基礎上實現的拓展，首先在生態補償政策引導下建設大型的生態工程，恢復生態系統的功能與價值，其次開發和利用生態系統的服務價值實現經濟發展、促進低收入村民的增收。由于我國許多地區具有經濟落后與生態脆弱高度耦合的特征，在過去的若干年，國家在經濟落后地區探索了生態補償制度下的助農路徑，尋求在保護生態的同時追求地區經濟發展的模式。生態助農的實施路徑主要是通過建設重點生態功能區、實施轉移支付進行直接的資金補償、向低收入群體提供生態公益崗位、通過生態移民將生態脆弱地區人口遷至其他地區和促進生態產業化發展改變原有的生產模式(見圖 1)。

　　(二)生態補償的 PPP 模式

　　PPP 模式(Public-Private Partnership)是一種由政府部門和私人企業基于特定項目形成的合作關系，即“公私伙伴關系”，在歐洲國家盛行之后掀起了一場推動社會資本進入公共物品行業和提供服務的熱潮。這種特殊的合作伙伴式經營方式從公共需求出發，以商業利益為紐帶，彌補了政府基礎設施建設資金匱乏的缺口。我國的 PPP 模式實踐主要源于國際經驗的借鑒，廣義上是指在公共服務和產品領域，由政府主導和監督、社會資本參與建設的長期合作關系。生態補償的 PPP 模式就是以 PPP 理論為基礎展開項目融資在生態補償上的應用，即在建立現有的生態補償基礎上，通過加速市場化進程、引入 PPP 模式，解決現有生態助農中資金融通的問題，促進生態助農目標的達成及農村地區的可持續發展，充分利用社會資本的優勢實施生態產業化，從而實現區域經濟的帶動作用。可見，在經濟落后地區鄉村使用 PPP 模式，不僅可以緩解當地政府財政支出的壓力，而且可以起到提高生態補償項目資金利用效率、提升項目運行成果的作用。通過 PPP 模式的生態補償，可以激發居民保護環境和進行生態建設的積極性，有利于形成良性循環，推進鄉村振興。

　　生態補償 PPP 項目的重要特征為：

　　(1)伙伴關系。在生態補償項目中，政府希望通過項目建設實現生態環境的恢復和治理，為社會公眾提供一個滿意的生態環境，而社會資本方則希望通過項目建設獲得可觀的投資收益，以建立兩者目標平衡和統一基礎上的伙伴關系。

　　(2)利益共享。與傳統項目相比，涉及生態補償的 PPP 項目需要完成生態環境的治理，這與一般意義上的企業為了達到發展經濟的目的而破壞生態環境是相悖的，所以 PPP 項目既要追求經濟利益最大化，也要確保達到政府制定的環境目標，需要政府有一定的制約和監督手段，防止社會資本過度追求項目收益而損害公共利益。

　　(3)風險共擔。PPP 項目面對的風險通常有政策風險、法律風險、融資風險、商業風險等，政府需要與社會資本方共同承擔。政策風險與法律風險反映了政府的宏觀調控措施，融資風險和商業風險應當由社會資本方分擔解決，其他風險應當按照合理的方式劃分以確保生態補償 PPP 項目的順利進行。

　　PPP 模式運用于生態補償領域，就是將社會資本引入大型公共服務建設中，以達到支撐項目可持續現金流的一種政企合作模式，為此要根據生態補償項目的特征對傳統 PPP 模式加以改良。PPP 模式的構建源于社會資本期望從項目中獲得合理回報，而生態補償項目具有公共服務的特征，需要建立一定的合作機制保障社會資本方的利益。政府及其下屬的專門金融機構是項目的直接投資者，負責項目的初始準備、采購、監管等工作，政府對項目的整體運營具有統籌規劃的領導作用，通過招標的方式選擇具備雄厚資金實力和良好信譽的私人股權投資機構發起 PPP 項目，簽訂 PPP 合同，共同建設 PPP 項目公司(SPV)[ 13 ] 。由項目公司作為執行主體負責 PPP 項目的投融資、開發、建設、運營及后期維護(見圖 2)。這種政府主導、社會資本參與的生態補償模式在達成合理環境目標的前提下，提高了公共服務的效率，而且具有多元化的融資渠道，保障了生態項目建設的資金需求。

　　(三)經濟落后及生態脆弱鄉村 PPP 模式功能

　　1.緩解當地政府財政壓力

　　我國鄉村經濟的發展增加了對基礎設施投資的需求，按照公共服務理論，這類在經濟落后鄉村開展生態工作等公共服務的資金主要來源于財政支出和中央撥付的資金。近年來我國財政收入增速放緩，為了應對老齡化社會的需求，財政支出首先應用于保障民生，需要其他資本的參與逐漸改變公共服務建設和維持對財政依賴的現狀。采用 PPP 模式將社會資本引入到經濟落后地區的基礎建設與環保事業，形成一項有效的融資渠道，利用市場化手段實現多元化的投資機制，有利于緩解政府的財政壓力，降低政府的債務風險。

　　2.提高項目運營效率和資金使用效率

　　社會資本的介入可以加強市場化進程，引入市場化監督，對產品服務和補償標準的制定都有規范作用，另外社會資本方也可以帶來更加專業的人才，充分發揮市場競爭機制，利用企業管理的思維從控制成本、提升運營水平等方面實現利益最大化，逐步提高資金使用效率，杜絕資金浪費。PPP 模式下的社會資本運作與政府實現優勢和資源互補，拓寬了投資渠道，有利于改善生態補償成本偏高、項目運行效率不高的問題，提高公共物品的服務水準和效率。

　　3.優化資源配置

　　傳統的生態補償項目由政府主導，政府既承擔主要的建設和投資任務，也要進行后續的經營活動，不僅由政府承擔全部的風險而且難以達到效率最大化，給政府帶來了不小的負擔。PPP 模式下科學劃分政府與市場的關系，劃清政府和企業的責任與界限，通過契約和合同明確權利與義務，更好地進行風險的分擔，激發社會資本的創新能力和資本活力，充分利用社會資本的優勢明確項目的經營主體，將政府從原有的項目實施方轉變為監督方，賦予政府更多的管理和監督工作，有利于實現更合理的資源配置，同時保障生態補償項目的可持續發展，提升國家整體的治理能力。

　　綜上，可以看出，由于生態補償客體和低收入居民在身份上的耦合及經濟落后地區與生態功能區在地區上的耦合，經濟落后地區的生態補償項目成為兼具補償和振興鄉村雙重功能的項目。采用 PPP 模式融資，吸引社會資本，能夠增強經濟落后地區生態補償的資金投資力量，促進其經濟可持續發展，并從產業上實現鄉村振興。

　　三、PPP 模式與中西部落后鄉村生態補償現狀分析

　　(一)中西部落后鄉村的生態特征分析

　　我國中西部地區的鄉村大部分地處偏遠，生態資源荒涼，兼具生態退化和經濟落后的雙重特征，而生活在這些地區的人們因受教育程度有限，對人類賴以生存的自然認知程度不高，存在資源過度開發或因資源匱乏無法發展農業的種種困擾。通過分析這些地區的自然生態環境證實了這些地區的鄉村具有生態脆弱和經濟落后交織的特征。在這樣的土地上生活著大量低收入人口，因資源分布不均導致難以發展傳統農業，加上水土流失嚴重、土地石漠化、水資源匱乏、耕地面積小等原因導致了生態型低收入。這些地區不適合發展農業，地區生產總值低，不僅直接導致地方政府財政收入減少，而且導致農村人口可支配收入低，給民生帶來威脅。由此可見，經濟落后地區鄉村發展困難的首要原因是自然環境劣勢，惡劣的地形條件、不便的交通及頻發的自然災害等限制了這些地區的發展潛力。中西部地區落后鄉村的分布又與生態退化有著緊密聯系，在落后鄉村初始發展的探索階段，因為脆弱的先天環境導致可供選擇的發展途徑少，而開發又會破壞性地掠奪大自然的資源，造成了不可逆轉的生態破壞惡性循環，使得本就脆弱的環境更加岌岌可危。在鄉村的工業方面，產業結構受限，過分依賴礦產資源的開發，發展能耗過高的工業，不僅浪費資源而且經濟附加值低，過分的排污量得不到及時治理和管制也容易造成嚴重的污染，在這樣的農業和工業背景下經濟難以得到良性提升[ 14] 。所以，應探求一條保護生態和振興鄉村并重的道路，解決鄉村生態和經濟落后問題，而鄉村實施生態補償根本在于調節和重構人與自然的關系，在修復生態的基礎上激發鄉村低收入者的自我發展能力，在可持續發展的基礎上實現鄉村振興。

　　(二)鄉村生態補償面臨的問題分析

　　1.鄉村補償資金存在的現實問題

　　我國鄉村生態補償主要表現為：一是政策上將鄉村振興和生態治理相結合，二是財政上由政府負擔。這既有利于鄉村內部生態系統服務功能的改善，又在政策層面將生態補償機制和鄉村振興相結合，奠定了生態補償政策向落后鄉村人口傾斜的基礎。然而，鄉村實施生態補償依然面臨許多困境，表現在：

　　(1)生態補償項目缺乏穩定性。現有針對經濟落后地區的鄉村生態補償手段仍處于探索階段，經濟落后的成因具有復雜多樣性，不同地區的差異性較大且生態補償開發具有資金缺口大、補償標準不明確等弊端。長期以來生態補償項目缺乏盈利性，其自我增值能力弱的特征導致項目缺乏長效的穩定性，難以從源頭協調生態保護與經濟發展的關系。

　　(2)市場化不足難以吸引社會資本。目前我國的生態補償項目仍以政府為主導，基礎設施匱乏等原因導致在鄉村開展生態助農更加受限。由于資本具有較大的逐利性，很多補償項目具有現金流不確定、退出機制不清晰、盈利性得不到保障等弊端，難以形成較大的吸引力，兼具生態保護和鞏固脫貧效應的生態補償項目帶動效應不強，融資渠道受限，難以發揮市場化機制。

　　(3)補償標準較低。我國中西部地區的鄉村具有獨特的地理和生態環境，產業結構有農業、林業、牧業交織的特征，地方經濟很大程度上依賴農林牧業收入。針對這種類型的鄉村，國家已經實施的生態補償項目致力于恢復生態系統，并有相應的補償標準，但實際補償對鞏固脫貧效果而言顯得不足。另外，補償價格尺度缺乏市場機制的作用，并且補償標準按地區各有不同，在經濟更加落后的地區，因政府財政能力有限，所提供的補償標準更加難以激發村民的積極性。

　　四、生態補償 PPP 模式的優化

　　雖然 PPP 生態補償項目的運用較為成熟，但是其運作模式著重于生態建設工程，而生態功能的公共物品屬性導致項目的營收能力較弱，主要依賴政府和社會資本撥付的資金維持項目運營，不滿足社會資本的逐利性要求，也難以達到激發落后地區鄉村自我發展的目標。因此，本文擬優化原有的生態補償 PPP 運作模式，通過吸引社會資本參與的方式實現鄉村企業發展、生態恢復和村民收入提升的多贏。在生態補償領域引入 PPP 模式實現鄉村振興，需要將鄉村發展建立在生態恢復之上，不能簡單套用其他領域的模式。本文從事前、事中、事后的角度對生態補償 PPP 運作模式融入鄉村振興提出完善途徑，保障項目的收益性，以期對未來鄉村生態補償 PPP 運作模式的探索提供借鑒。生態補償 PPP 運作模式框架見圖 3。

　　(一)完善事前 PPP 多元參與的合作模式

　　具有振興鄉村作用的生態補償項目比起常規的生態補償項目具有更強的公益性和社會性，其出發點在于鞏固脫貧效果而非盈利，傳統的 PPP 運作模式不能直接套用，也無法通過簡單的移交結束項目進程。因此針對生態助農的特征，可通過 PPP 模式進行招商引資，充分利用社會資本豐富的管理經驗和技術水平在落后鄉村利用生態要素進行產業化發展，優化原有的運作模式，增加對社會資本的吸引程度，保障生態補償項目順利實施的同時形成資金內循環，也將村民納入生態產業鏈，增加收入途徑解決村民的就業崗位需求。

　　傳統模式中生態受償鄉村村民的主要參與途徑是進行使用者付費，為了實現鄉村與村民的自我發展，應當提升當地村民在生態補償項目中的參與程度。因此根據利益相關者理論和生態補償項目的特點，本文在完善 PPP 項目的合作模式時，擬將包括政府、社會資本和村民在內的三元參與方綜合考慮其中，達到三者關系協調和利益的統一。由政府或社會資本單純地“送血式”補償難以激勵當地村民參與生態保護，也不足以推動鄉村振興，而通過政府為項目搭橋，社會資本方在進行生態治理的同時完善村莊的基礎設施建設、實現生態資源產業化的發展，通過能力培訓、崗位提供等手段鼓勵村民參與生產活動，在提升當地環境承載力的同時可以改變原有的農耕生產體系，滿足村民的生產和發展需求，進一步反哺環境保護與生態建設(見圖 4)。

　　多元參與的 PPP 模式是一個循序漸進的過程，通過發揮企業運營管理的優勢，將生態治理與產業開發及企業戰略相結合，形成兼顧企業發展、生態優化和村民增收的“多贏”式生態補償運營體系，目的是創造經濟收益滿足社會資本的逐利性要求，提高村莊的自我發展能力，對鄉村的經濟發展、民生改善和生態優化發揮積極的作用。

　　(二)建立事中動態協調機制

　　PPP 項目初始進行生態治理的時期面臨較大的風險，正如許多新興的生態補償項目目前仍處于建設期，主要依靠政府支付的購買服務費和可行性缺口補助彌補投資成本，因此在完成項目建設實現經營獲取充分現金流之前，應當通過建立動態協調與監督體系規范社會資本的行為與政府出資的規模。

　　在整個項目周期內對項目的實施成果進行跟蹤管理和定期檢查，不僅有利于政府對社會資本方提供服務的監督跟進，而且可以及時發現項目過程中存在的問題并提供合理的政策建議。根據定期考核的結果決定可行性缺口補助的金額，將運營維護績效與政府支付金額進行動態協調和掛鉤，監督和激勵社會資本方在建設運營期內進行高質高效的工作，加強 PPP 模式的項目管理，提升生態建設的成效和運營維護的成果。項目實際績效達到 90 分及以上的標準按合同約定的比例支付補貼金額，其他考核成果與當年實際支付的補助金額動態掛鉤，連續兩年以上未達到標準的應按合同中約定的條款進行處罰，視整改狀況決定是否終止合同(見表 1)。

　　(三)完善事后退出機制

　　政府與社會資本通過簽訂合同或協議的方式達成項目合作，對社會資本來說，合理的退出機制設計是對社會資本權益的保障，也給社會資本退出提供了靈活選擇，促使項目能夠按合理預期的方式完成，社會資本根據項目的特征選擇適合的退出方式，可以降低退出風險，促進合作的達成。政府應當針對不同的退出機制出臺相應的政策，通過加強頂層制度的設計保護資本方的權益，加快完善資本退出制度，形成可供依賴的市場環境，給社會資本提供更多的保障(見表 2)。

　　五、研究結論及政策建議(一)研究結論

　　本文從探究鄉村振興與生態補償的關系入手，證實了要從生態補償的角度幫助鄉村消除或緩解生態陷阱，從而鞏固脫貧成果。PPP 模式不僅順應了我國供給側改革發展的趨勢，而且緩解了政府的財政壓力，本文主要研究通過 PPP 模式吸納民間資本在鄉村進行生態補償，從而達到提高村民收入的效果。現有 PPP 模式的實行對生態和經濟有一定的促進效果，值得被推廣和借鑒，同時也存在一些問題。主要結論如下：

　　第一，在鄉村運用 PPP 生態補償模式具有必要性及政策和財務上的可行性。經濟落后地區地方政府財政資金不足，轉移支付的生態補償資金也有限，因此，應當在進行生態修復和環境建設之外，引導社會資本實施更多的生態項目，激勵經濟落后地區生產生活方式的轉變。

　　第二，重在將鄉村生態補償機制的“送血”轉化為“造血”。由于鄉村生態補償項目具有很強的公益性，項目本身產生的現金流較少，難以達到社會資本的投資回報要求，導致社會資本的參與意愿降低。為此，通過發揮生態功能的價值，引導企業進行生態產業化發展，提高村民的參與程度，在符合社會資本逐利性的同時，真正將綠水青山變為金山銀山，從而提高鄉村的可持續發展能力。

　　第三，PPP 模式參與的生態補償項目具有對鄉村環境修復和經濟發展的促進作用，值得其他落后地區鄉村效仿該融資路徑實現鄉村振興，應當對 PPP 運作模式加以改進。本文提出事前、事中和事后的規制和改善路徑，更有利于合理配置資金，提高補償資金的使用效率，保證項目的順利運行。

　　(二)政策建議 1.從政策上積極引導社會資本參與 PPP 項目

　　生態補償項目實施的主要問題在于項目資金需求缺口較大，難以依靠財政支撐。生態補償項目僅依靠政府運營，缺乏市場的作用，自身產生的經濟效益較低[ 15 ] 。為了改善資金利用效率低的現狀，政府應當積極尋求新的投融資模式以應對現有的困境，為此應當出臺規范性政策措施，鼓勵社會資本加入生態補償領域，為 PPP 模式在鄉村開展生態補償項目營造良好的政策環境。目前，充足的社會資本存量是在生態補償領域開展PPP 模式的基礎[ 16] 。

　　2.推進經濟落后地區的生態產業化建設

　　通過 PPP 模式引入社會資本，為建設大型的生態保護項目融資，另外要鼓勵社會資本充分利用鄉村當地的特色生態資源，拓寬企業的產業鏈，鼓勵發展綠色經濟、生態農業，實現生態產業化;通過政策引導、PPP 招商引資扶持和引進龍頭企業起到示范作用，推進鄉村生態產業化發展、增加產品附加價值的同時不造成額外環境負擔，這不僅是實現鄉村振興的途徑，而且是充分開發利用生態系統服務價值的手段。