高級經濟師評審新農村建設財政政策

　　農業是維持我國社會穩定和整個國民經濟持 續健康發展的基礎產業,農業豐則基礎強,農民 富則國家富。在中國工業化和城鎮化進程加速推 進的影響下,處于關鍵轉折期的中國農業,其發 展的總體目標仍然是農業增產、農民增收,實現 農業現代化。

　　[摘要]社會主義新農村建設作為我國解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措,需要得到政府 財政的有力支持,但我國財政支農工作目前尚存在諸多問題,難以適應新農村的建設和發展。主要包括財 政支農資金投入總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等 問題。通過分析這些問題,探索完善我國支持新農村建設的財政政策的對策.

　　[關鍵詞]財政支農政策;資金使用效益;配套資金制度;監督機制

　　讓老百姓吃飽、吃好、吃得安全, 永遠是農業發展的根本任務,這一任務并不隨著 農業自身發展階段的變化而變化。2010年1月 31日新華社受權發布新世紀以來指導“三農” 工作的文件《中共中央、國務院關于加大統籌 城鄉發展力度,進一步夯實農業農村發展基礎的 若干意見》,從健全強農惠農政策體系、提高現 代農業裝備水平、加快改善農村民生、協調推進 城鄉改革、加強農村基層組織建設五個方面,著 力推動資源要素向農村配置,促進農業發展方式 轉變,努力縮小城鄉公共事業發展差距,增強農 業農村發展活力,鞏固黨在農村的執政基礎。該 文件在保持政策連續性、穩定性的基礎上,進一 步完善、強化近年來“三農”工作的好政策, 提出了一系列新的重大原則和措施。由此可見, 我國黨和政府時刻把解決“三農”問題作為政 府工作的重中之重。社會主義新農村建設是我國 解決“三農”問題、構建和諧社會的重要舉措.

　　新農村建設問題是關系黨和人民事業發展的全局 性和根本性問題。因此,我國政府必須為新農村 建設提供強有力的財政支持,這是促進我國新農 村建設發展的重要途徑。可以說,財政支農政策 的完善與否直接關系到新農村建設的成敗.

　　一、我國近幾年財政支農政策 的主要內容及效應分析 財政支農政策是指以政府為主體,利用國家 財政收入,為達到增加農民收入,實現農業和農 村持續、健康、穩定發展而采取的一系列政策措 施。2004年以來,國家從促進農民增加收入、 加強農業基礎設施建設、推進社會主義新農村建 設等方面,出臺了一系列支農惠農的財政政策.www.QiQi8.CN 778論文在線

　　這些財政政策總體上可分為兩類,一是以“少 取”為特征的稅收政策,即全面取消了農業稅; 二是以“多予”為特征的支出政策,即出臺了 以糧食直補、農資綜合補貼和農機具購置補貼、 汽車、家電下鄉補貼等支農工程為主的支出政 策,有效增加了農民收入。2002-2009年,中 央財政安排用于“三農”各項支出的年均增幅 超過了20%。2008年,中央財政對農民的糧食 直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機具購置補 貼達到1 027·7億元,增長了107·7%。撥付家 電下鄉補貼資金104億元,累計拉動消費9 200 億元,激活了農民購買能力、加快農村消費升 級、擴大農村消費、促進內需和外需協調發展.

　　2009年,“三農”發展的中心任務被確定為穩 糧、增收、強基礎、重民生,財政支農資金將緊 緊圍繞著該中心任務“保量”、“保質”地被配 置到每個必需的環節。在2009年10月12日舉 行的國務院常務會議中,溫家寶表示政府將繼續 加強農業的基礎地位并加大對農業和糧食生產的 扶持力度。會議提出2010年白小麥的最低收購 價格將同比提高3%,紅麥和混合麥的最低收購 價格同比各提高4%。[1]會議還強調落實增加農 民補貼,鼓勵小麥、油菜和馬鈴薯的種植及購置 農機具。可以看到,國家連續多年實施的支農惠 農政策已初見成效,我國“三農”將繼續朝著 健康、穩定、積極的方向發展。然而,當前我國 財政支農政策仍不完善,政府在財政支農補貼工 作中還存在諸多問題。例如,財政支農資金投入 總量偏少、結構不盡合理、方式落后、支農資金 使用效率不甚理想、支農政策缺乏監督等,這些 問題制約了國家財政對農業和農村的支持能力, 影響了新農村建設的進展。隨著國際金融危機持 續蔓延,我國農業農村穩定發展、農民持續增收 的形勢仍十分嚴峻。因此,我們應重視當前財政 支農政策存在的問題,對其加以研究分析.

　　二、當前我國財政支農政策 存在問題的成因分析 (一)財政支農資金使用效益低下 目前我國財政涉農資金在分配、使用和管理 等方面存在較多問題,財政支農資金使用效益低 下。2008年,審計署對河南、甘肅、山西、黑 龍江、江蘇、湖南、福建、陜西、內蒙古和重慶 10個省區市2006至2007年的財政支農資金管 理使用以及相關涉農政策執行情況進行了審計 調查。調查發現10省區市財政和有關主管部 門違規使用資金26·93億元(其中用于建房買 車5 837·4萬元),不規范管理資金45·75億元, 配套資金不到位65·97億元。審計重點抽查的 30個縣在支農資金管理和使用方面均不同程度 地存在問題。審計抽查的10省區市應于2007年 底完成的86個財政支農項目中,有32個未達到 設計要求和預期目標,占抽查項目總數的37%, 致使已到位的8·24億元支農資金未能充分發揮 效益。[2]如內蒙古自治區應于2007年完工而未完 工的支農項目總投資超過4·87億元;重慶市林 業局所屬重慶市森林病蟲害防治檢疫站投資建設 的昆蟲博覽園項目,因決策失誤造成投資失敗, 其項目所有資產被法院拍賣用于抵償債務,致使 財政支農資金和國有土地增值收益1 444萬元全 部損失.

　　我國財政支農資金使用效益長期低下主要是 由于國家各級政府服務“三農”職責劃分不清, 存在嚴重的“越位”、“錯位”現象。還有一個 重要原因就是當前財政涉農專項資金種類繁多, 財政涉農資金分散。[3] 1·我國各級政府在涉農資金的管理使用方 面存在一定程度的“錯位”和“越位”現象.

　　一些跨區域影響以及部分全國性的項目,如農村 養老保險、農村新型醫療保險社會統籌部分等, 雖然上級政府有專項轉移支付,支持基層政府完 成相關工作,但往往要求基層政府給予相關配套 特別是資金配套。事實上,大多數項目基層政府 無力配套相應資金。有些基層政府甚至為了爭取 資金和項目,不惜出現假配套的惡劣現象,這種 做法又反過來影響了項目實施的進度和質量。另 外,部分上級政府在安排財政支農資金時,沒有 足夠了解掌握基層的實際情況,不能有針對性地 解決基層的迫切需要,這種做法也影響和削弱了 項目資金使用的有效監督和控制.

　　2·目前,我國在管理財政支農資金方面存 在行政部門過多、監督管理不規范、資金使用比 較分散等,影響了財政涉農資金的使用效益。許 多涉農項目的立項和審批權限分散在政府多個行 政部門,無法有效協調運作,加上項目申報單位 信息渠道不夠暢通,到處奔走爭取項目和資金, 使得財政支農資金監督困難,并大大降低了財政 支農資金的使用效益。財政支農項目資金較為分 散,數額少,一般是幾十萬元,有的僅有幾萬 元,許多項目資金的安排缺口較大,無法滿足項 目實際需要。另外,各種財政

　　支農項目資金運行 周期過長,運行成本過高,經過層層上報立項、 審批,再逐級撥付,致使一些小型項目資金到達 實施單位時已大打折扣,無法發揮應有的功效.www.QiQi8.CN 778論文在線

　　(二)財政支農資金配套制度引發新的鄉鎮 債務問題 財政部于2004年下發的《農業綜合開發財 政資金配套保障試點辦法》指出,“財政配套資 金指標一般堅持上限控制、實事求是、量力而行 的原則。首先,國家相關部門計算確定應分配各 省相關農業發展項目的中央財政資金規模,以此 作為分配該省中央財政資金的上限;其次,各省 財政部門參照國家下達的中央財政資金指標上 限,安排落實地方財政配套資金(包括省、地、 縣三級),并據實上報當年地方可籌措的財政配 套資金。國家相關部門以此為依據,測算確定應 分配各省的中央財政資金投資指標”。[4]同時, 該辦法還指出,“凡是發現虛假上報配套資金規 模套取中央財政資金的,按上報數與實際落實數 的差額兩倍扣減該省下年中央財政農業綜合開發 資金指標。對能夠超額落實配套資金的,在安排 下年中央財政資金時給予一定獎勵”。[4]可見, 地方為了獲得中央下達的財政支農資金,必須要 有嚴格的配套制度。在省(市)撥資金有限的 情況下,大量的資金則要求區(縣)資金配套.

　　以江蘇省某市農村最低生活保障專項資金為例, 2008年全市累計發放低保金額總額5 386·94萬 元,農村低保市財政補助資金2 000萬元,其余 的62·88%就得由區(縣)、鄉(鎮)承擔。各 區(縣)為了落實環境整治配套資金,千方百 計籌措資金,特別是經濟發展較為落后的區 (縣),區(縣)配套資金比上年共增加7 811·4 萬元。[5]可見,省、市撥付的資金是“引子”, 作為項目的啟動資金,在整個項目資金中占小 頭,而基層配套的資金是主體,作為項目的主要 資金,在整個項目資金中占大頭.

　　國家設計配套資金制度的目的是提高地方政 府的積極性,但在實際執行過程中卻存在不少問 題。當一個相關項目立項后,上級政府會事先承 諾對超額或優先完成配套資金任務的基層政府予 以獎勵,但出現了基層政府不顧自己財力舉債湊 齊配套資金的情況后,上級政府的獎勵就成了空 頭支票,出現的空缺負擔只能由基層自己來背, 這給基層政府造成了很大的負債風險。而且,上 級政府在配套資金制度設計時存在“地區一刀 切”和“項目一刀切”現象,這給一些地區尤 其是中西部地區的鄉鎮以及東部較貧窮地區的鄉 鎮造成了很大的負擔,直接增加了其負債。而處 于行政底層的基層政府,財權不夠,事權過多過 重,爭取配套資金就成了它們完成任務、提升政 績的“救命稻草”,但是通過負債來獲得配套資 金,不但沒有在獲得配套資金后使負債減輕,還 使基層政府面臨難以化解的危機和風險。這種配 套資金制度造成長期的惡性循環,已引發新的鄉 鎮債務問題。[4] (三)財政支農政策缺乏有效的監督機制 目前,財政支農政策缺乏有效的監督機制, 財政支農資金管理中有法不依、有章不循的問題 比較嚴重,支農資金中的尋租等腐敗問題越來越 多。如違反財政支農資金管理規定,在申報財政 支農資金時弄虛作假騙取資金;貪污、挪用支農 資金,支農資金被隨意進行再分配、再調整,導 致存在補貼資金不能及時、足額到位;在項目可 行性研究報告和項目檢查驗收中為項目單位提供 虛假情況等等。出現這些問題的原因主要是政府 對各部門財政支農投資權力的制約與監督體制機 制不夠健全和完善,財政資金使用沒有科學完善 的監控評價體系,法律責任追究制度沒有落實.

　　追究其根本原因,筆者認為,當前在國家政策的 制定施行過程中,很少甚至還沒有把人民監督作 為監督機制的重要組成部分。財政支農政策作為 國家一項重要政策同樣存在透明度不夠、老百姓 沒有知情權等問題.

　　三、健全和完善我國支持 新農村建設財政政策的對策建議 (一)提高財政支農資金的使用效益 1·要加大制度建設力度,不斷規范各級政 府在財政支農資金方面的職責和權限。要通過財 政涉農轉移支付,將財政涉農資金直接轉移給基 層政府,盡可能將上級政府安排的各種涉農專項 資金進行整合,由基層政府根據需要統籌安排支 出,同時反饋使用情況。取消省以上政府和各行 政管理部門都可以安排涉農專項資金的做法,由 農業管理部門統一協調,各級農業部門應成立一 個專門負責農業補貼的機構,整合財政補貼資 金,徹底解決目前農業補貼多頭管理的現象.

　　2·要努力整合現有的城鄉一體化財政支持 資金,對重要領域和重要項目進行重點支持。要 積極推進財政資金管理體系改革,減少職能交 叉,多級次、多部門整合財政支農資金,著力解 決財政支農資金使用分散的問題。要建立項目庫 制度,合理安排各項支農資金,著力解決無序申 報、重復申報、隨意向上爭取資金等問題.

　　(二)解決配套資金制度引發的鄉鎮負債 問題 1·堅持基層本位和農民本位原則,進一步 調整配套資金制度,既考慮上級政府的政策導 向,又考慮基層政府的實際需要和財力情況。每 年初,區(縣)要根據上級有關政策規定測算 好所需配套資金由下至上地制定中央的建設計劃 和補助政策.

　　2·嚴格手續,使配套資金的管理更加規范 科學,強化財政支農項目立項審批工作,對一些 區(縣)、鄉(鎮)一味地申報項目,以套取上 級財政“啟動資金”,但自籌的配套資金又難以 到位的做法要予以制止。要按照部門分塊組織上 報、專家審核評定、財政綜合平衡、領導集體確 定的要求進行項目的審批工作,確保支農項目的 科學性與合理性。此外,上級財政部門要會同有 關部門關注資金是否專款專用,對違規操作者將 追究責任.

　　3·溫家寶在2009年的政府工作報告中提 出,要大幅度增加對中西部地區農村公益性建設 項目投入,取消縣及縣以下相關資金配套要求.

　　政府應繼續根據各地的實際情況不斷降低乃至取 消不發達地區尤其是中西部地區基層政府的配套 資金負擔,努力提高中央支農資金的投入力度.

　　(三)建立和完善我國財政支農政策的監督 機制 1·上級政府要進一步簡化項目申報和審批 手續,把更多的精力集中在對涉農行政管理部門 的整合與改革上。要致力研究制定農村社會經濟 發展規劃和不同時期政府支持農村社會經濟發展 的方向和重點,因此,要轉變上級政府涉農部門 工作職責,使其從過去主要批項目、分資金轉變 到加強對支農政策的監督管理上來,不斷提高行 政管理部門的宏觀調控、指導協調和監督管理能 力。政府可以通過建立人大全程管理監督、社會 公開監督、財政部門和金融機構聯合監督支付制 度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績 效評估機制,確保支農政策有效的實施。[6] 2·加強財政支農資金的監督和管理。要建 立資金動態管理機制,繼續推進國庫集中支付、 政府采購、縣級報賬管理等制度和措施;以 “金財工程”等現代技術為手段,建立財政支農 補貼直通車制度,確保財政補貼資金及時足額發 放到農民手中。要在做好日常監管的同時,采用 重點抽查、專項檢查、與有關部門聯合開展檢查 以及委托中介機構進行檢查等方式,對財政支農 資金加強管理和監督。[7]還要把財政資金的有效 性監督擺在突出位置,探索建立科學合理的財政 資金績效評價體系,加強各支農項目資金使用的 監督和控制。積極研究建立財政支農資金獎優懲 劣制度,對效果好的項目和效果差或者達不到效 果的項目,區別對待,進行相應的獎勵和懲罰.

　　3·大力發揮廣大農民的監督作用,提高廣 大農民的知情權、參與權和監督權。目前,我國 大多數支農項目的規劃與立項基本上由各級政府 直接研究確定,作為真正執行者和受益者的廣大 農民很少甚至沒有參與進去,這不僅容易造成脫 離實際,導致立項項目達不到預期效果,而且降 低了政府的公信力,影響了政府和人民的關系, 挫傷了廣大農民的積極性。[8]因此,為了完善支 農政策尤其是規范涉農資金管理的制度,必須建 立農民參與機制,制定具體的農民參與的辦法和 程序。例如,可以在村級設立

　　一個農民審計小 組,小組中的審計人員從農民當中選舉產生,他 們始終代表著當地農民的利益,為當地農民負 責。農民小組會定期對各項目實施情況以及各項 目資金的使用情況進行嚴格審計和監督,每筆支 農資金都要經過這些審計人員審核無異議后方可 使用。審計小組會定期向村民如實匯報各項目的 實施進展情況,充分發揮社會主義新農村建設中 廣大農民的主體作用,讓農民成為國家支農政策 的真正受益者.
　
　　閱讀期刊：《財政監督》

　　《財政監督》雜志是我國經新聞出版總署正式批準，并且由財政部監督檢查局業務指導，面向國內外公開發行的專業財經期刊。雜志按照中央“三貼近”的要求，堅持“服務于財政改革與財政管理、為財政監督事業鼓與呼”的辦刊宗旨，弘揚主旋律，突出時代性，取得了較好的成績。主要欄目有：工作交流、監督感悟、檢查日記等。