1引言

森林分類經營，是指在市場經濟條件下，以可持續發展為前提，按照對森林各種功能主導利用的不同和森林發揮多種功能所產出的產品的不同屬性，相應地把森林劃分為商品林和公益林，分別按各自的特點和規律進行經營管理的一種新型的林業經營體制和發展模式。在分類經營條件下，商品林以木材為主要產品，以經濟利益為導向，通過市場交易實現其價值，并補償成本和經營利潤，維持或擴大其生產規模；公益林以生態服務為主要產品，限制生產性砍伐，其價值無法在市場機制中實現，需要國家給予重點補償，協調和解決環境權與生存權、發展權之間的沖突乃是森林生態效益補償制度產生與發展的價值動因，也是其正當性與合理性的法理依據之所在。森林生態效益補償制度有助于理順和協調商品林和公益林所有者、經營者與受益者的利益關系，在分類經營條件下其理論意義和現實價值更加凸顯。

2森林生態效益補償的必要性

基于經濟學視角，森林生態效益具有顯著的正外部性，是一種典型的公共物品，具有非排他性和非競爭性，對于生態服務大家都有使用權，而個人對森林的損耗、枯竭和消費卻不必承擔相應的成本，由此導致了“公地悲劇”、“搭便車”及“生態透支”等現象。市場經濟條件下，林業分類經營的重點就是解決生態公益林的持續經營問題，這就需要國家建立合理的森林生態效益補償制度，給經營者提供合理的經濟補償，鼓勵公眾持續提供森林這種公共物品。基于生態經濟學觀點，森林屬于生態資本，它所提供的生態環境是有價值的，生態資本作為資本的表現形態，隨著森林資源稀缺性的加劇，其生態資本發生相應的增殖，生態投資者如果得不到相應的回報，就會嚴重挫傷其投資生態的積極性。由此可見，森林生態效益的補償相當必要，即通過制度創新實行生態保護外部性的內部化，解決好生態投資者的合理回報，才能激勵人們從事生態保護投資并使生態資本增殖。

3森林生態效益補償制度存在的不足

自森林生態效益補償基金制度全面啟動以來，截止2008年，已累計投入補償資金168億元，其中直接受益的林農達7000萬人。現行補助金的實施，使森林資源生態價值實現有了正常、穩定的途徑，對統籌保護與發展，協調生態、社會和經濟效益關系產生了積極的作用，但由于森林生態效益的模糊性，在實踐中仍存在一些問題。

3.1公益林補償標準偏低，且來源渠道單一。分類經營后，公益林目前執行的標準是國有5元/畝、集體10元/畝，但這與森林的成本價值和發揮的生態效益、實際造林管護費用有很大的差距。因此導致了國家生態保護與森林經營者利益之間的不協調。此外，我國的補償基金來源主要是財政預算安排，還有一些地方財政的配套資金，個人和社會的投入很少，基本沒有發揮市場補償的作用。由于全社會共享森林生態效益，卻只有國家這唯一的主體來進行補償，沒有發動公眾力量參與其中，不僅導致補償標準偏低和補償范圍過窄，沒有真實體現“誰受益、誰補償”的經濟原則，難以調動各類社會主體保護生態的積極性，不利于預防生態破壞，很難達到森林生態效益補償制度的預期目標。

3.2商品林集約經營能力差，額外的生態效益未得到補償。分類經營條件下，商品林的任務是通過集約經營，建設工業人工林，以滿足社會需材及各種林產品的需要。一方面，林業生產周期性長，風險大，資金和科技嚴重不足，導致集約經營能力弱，商品林生產效率低下；另一方面，商品林的經營者受到采伐限額的制約，無法根據市場自主調節其經濟行為，實現利益的最大化，影響了商品林經營的利潤空間，抑制了投資者的積極性。可以說，實行分類經營并沒有從實質上增加商品林經營的收益，也未分散其風險。此外，商品林也有生態效益，為區域經濟的發展提供了額外生態服務，但這部分額外支付的成本在現實中并未得到有效補償。

3.3忽視不同林分質量、區域之間的差異，搞“一刀切”。我國地域遼闊，由于地區區域、區位、地類和質量等因素不同，其管護成本和生態價值也不盡相同，應根據各地的社會、經濟、環境條件確定補償標準，使補償標準盡可能接近于進行生態保護所支付的機會成本，這樣才能體現公平性和靈活性。因此，對不同地區的補償標準應有所差異。但是目前在全國范圍內，基本使用相同的補償標準，采用“一刀切”的形式，對各類型國家級公益林實行同一補償標準，既沒有體現區域類別、林分質量和經營管理難度等方面的差異性，也沒有體現一定的經濟適應性和社會公平性，勢必會降低補償政策的實施效果。

4進一步完善森林生態效益補償的建議

4.1政府補償與市場補償緊密結合，探索多元化的籌資渠道。由于生態效益的社會性決定了政府依然是生態效益的主要購買者，應該逐步提高生態補償在財政轉移支付中的比例，尤其要加大對生態脆弱地區的財政投入力度，為森林生態效益補償提供最基礎的資金來源。其次，要探索受益者進行補償的多樣化形式。比如，可以從依靠森林景觀資源開展旅游活動的旅游收入中提取一定比例，直接用于所有者或經營者的補償；也可以從礦產等行業收入中提取生態建設和維護基金，用于生態恢復。此外，還可以借助碳排放權交易機制、BOT融資模式、發行“綠色森林彩票”、開征森林生態稅、接受社會捐贈等方式激勵社會公眾，促使資金來源多元化、補償方式多樣化，最終實現政府補償為主與社會各種有效補償兼容并蓄的互動機制。

4.2采取多種措施促進商品林集約經營，并適當補償其生態效益。要真正保護生態公益林資源，就必須促進商品林尤其是人工林的集約經營，把木材生產的重負逐步轉移到人工林，為森林資源的永續有效利用奠定基礎。首先，要完善以稅制優惠為特點的國家經濟扶持政策，比如從納稅的收入中扣除造林成本，補助經營權受到限制而減少的損失；也可以保持目前的稅費水平不變，進行適當的生態補償；還可以推行商品林認證制度，提高認證森林林產品的價格，進行成本補償。其次，要建立并完善科技服務體系，給林農提供商品林經營每一環節的科技和市場信息，最大限度地保證林農的經濟效益。此外，還要推廣森林保險制度，減少并分散林農的經營風險。