自然保護區(qū)承載著生態(tài)安全的公共利益，目的在于使“國家生存和發(fā)展所必需的生態(tài)環(huán)境處于不受和少受破壞或威脅的狀態(tài)。〔1〕與其他國家的自然保護區(qū)不同，我國自然保護區(qū)在設置之前已有人生活在其中。目前我國自然保護區(qū)立法對保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民利益保護規(guī)定尚不完善，實踐中，自然保護區(qū)的管理主要是依賴政府相關主管部門自上而下的行政手段，強制農(nóng)民遵守《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(以下簡稱《自然保護區(qū)條例》)中的強制性與禁止性限制，政府主導特征十分明顯。隨著自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民自然資源開發(fā)的權利受限，保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民與行政主管部門的矛盾不斷加深。法律必須平衡生態(tài)保護與農(nóng)民利益的沖突，在公共利益優(yōu)先的前提下，實現(xiàn)二者的利益互動。

一、利益的沖突:自然保護區(qū)立法中公共利益

對農(nóng)民私人利益限制自然保護區(qū)內(nèi)私人權利的限制通常被解釋為政府的“準征收”行為。因為，除了依據(jù)公共利益剝奪私人所有權之外，限制的私人財產(chǎn)權益已成為一種新的“征收原則”即準征收〔2〕，“準征收”指政府為公共利益的目的，利用公權力過多限制私人不動產(chǎn)財產(chǎn)權即構成特殊的征收;作為公共利益的必要代價和特殊犧牲，準征收同樣應給予被征收人公平的補償。〔3〕《自然保護區(qū)條例》第26條規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。《自然保護區(qū)條例》第27條和第28條規(guī)定，禁止任何人進入自然保護區(qū)核心區(qū)，禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)活動。由此可見，自然保護區(qū)條例對自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民對自然資源開發(fā)利用權的限制實質(zhì)上符合準征收的情形。如果針對個別土地使用人的行為施加過重的限制，就使土地使用權人承受了特別犧牲。準征收之下公共利益與私人利益平衡的方式是，國家確立生態(tài)環(huán)境補償法律制度的同時，土地使用權人所受損失能夠得到補償。〔4〕

然而，我國自然保護區(qū)條例在對農(nóng)民私人利益限制的同時，并未充分考慮農(nóng)民在生態(tài)保護方面做出的特殊犧牲，缺乏對農(nóng)民正當權益的考量。隨著自然保護區(qū)的建立，以生態(tài)公共利益的名義侵害保護區(qū)內(nèi)的農(nóng)民利益的情形時有發(fā)生，從而引發(fā)農(nóng)民對自然保護區(qū)設置產(chǎn)生極大的抵觸情緒。具體言之，一方面，政府設置自然保護區(qū)極大地限制了保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民原有自由的生活方式和經(jīng)濟開發(fā)行為，在法律上剝奪了其對土地等自然資源使用權與發(fā)展權。另一方面，由于政府給予當?shù)剞r(nóng)民的生態(tài)補償嚴重不足，政府沒有組織自然保護區(qū)農(nóng)民生態(tài)移民，勞動力沒有向其他產(chǎn)業(yè)轉移，致使核心區(qū)和緩沖區(qū)的很多農(nóng)民基本上沒有停止原有地區(qū)的農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、牧業(yè)開發(fā)活動。農(nóng)民和企業(yè)伐樹放牧等破壞自然保護區(qū)的違法行為頻頻出現(xiàn)。政府單方面實施生態(tài)管制而不對保護區(qū)農(nóng)民加以生態(tài)補償產(chǎn)生了反生態(tài)保護的消極后果。〔5〕

二、私人利益的平衡:自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民利益訴求的正當性解讀

根據(jù)外部性理論，公共產(chǎn)品在其供給和消費過程中會產(chǎn)生外部性。當行為人產(chǎn)生的利益為其他人分享時，這種外部性是正外部性。當一個人的行為所引起的成本為行為人以外的人來承擔時，這種外部性是負外部性。自然保護區(qū)負載的生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，具有明顯的外部性效應。一方面，建立自然保護區(qū)的正外性表現(xiàn)為:自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民的植樹造林等提供生態(tài)產(chǎn)品的行為在涵養(yǎng)水源、保持水土和保持生態(tài)平衡發(fā)揮著重要作用，為整個地區(qū)乃至整個國家創(chuàng)造了極大的生態(tài)效益。另一方面，建立自然保護區(qū)的負外性表現(xiàn)為:根據(jù)我國《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，設置自然資源保護區(qū)的目的是通過設立核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，以限制、禁止自然保護區(qū)內(nèi)的人工活動和開發(fā)行為，尤其是經(jīng)濟行為，對自然保護區(qū)域內(nèi)的生態(tài)功能實行優(yōu)先的保護。由此可見，自然保護區(qū)以犧牲當?shù)厣鐓^(qū)農(nóng)民對原有資源環(huán)境的依賴和正常的發(fā)展機會為代價。獲得正外部性同時帶來了負外部性，降低或者補償負外部性，才能使自然保護區(qū)制度的收益實現(xiàn)最大化。而消除或者減少負外部性，首位選擇是給予公共物品賦予產(chǎn)權。在此基礎上，產(chǎn)權規(guī)制主要是通過實施一定的法律制度，保護人們的產(chǎn)權不受侵犯;同時，監(jiān)督人們按一定規(guī)則行使產(chǎn)權，并對行使產(chǎn)權過程中發(fā)生的矛盾和沖突加以協(xié)調(diào)解決。由于負外部性的存在，致使保護區(qū)內(nèi)土地資源的制度配置結果使公共利益增加，而另一部分人即土地權利人受損，因此應從公共利益的收益中轉移一部分利益，而對獲得負外部性的土地利用者進行補償。利益填補原則就是對個人在土地利用中公共收益的部分予以收回，對個人收益少于社會收益的部分進行補償，從而使公益與私益達到均衡狀態(tài)。〔6〕國家為保護生態(tài)環(huán)境而對自然保護區(qū)土地使用權所施加的過度限制應給予合理補償，以使生態(tài)保護的外部效應內(nèi)部化，保證生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。因此，政府對自然保護區(qū)內(nèi)農(nóng)民由于土地利用受到限制造成的財產(chǎn)損失，應以公平的市場價格進行充分的補償。這不僅將減少農(nóng)民破壞自然保護區(qū)的沖動，而且還會激勵土地利用行為符合自然保護區(qū)生態(tài)保護的法律規(guī)定。

三、利益衡平的途徑:自然保護區(qū)農(nóng)民合法權利保障的制度選擇

1．自然保護區(qū)立法理念的轉變

自然保護區(qū)的維護是一項長期而又艱巨的任務。實踐證明，僅靠政府的強制力是不夠的。自然保護區(qū)建設與維護過程中，政府的定位只能起引導作用而不是行政強制或命令作用。世界各國通過利益誘導的激勵機制，使農(nóng)民對自然保護區(qū)的建設與維護變成一種自為行為。自愿的生態(tài)保護協(xié)議要比政府強制管制成本少很多，并且生態(tài)保護的效果還會更加持久。德國《聯(lián)邦自然保護和景觀規(guī)劃法》第八條規(guī)定，聯(lián)邦立法應確保在施行本法規(guī)定條款前，應審查這些目標是否也能通過合同或協(xié)定方式實現(xiàn)。〔7〕歐美國家采取的“利益攸關者合作生態(tài)保護方式”、“合作生態(tài)保護”、“民眾參與生態(tài)系統(tǒng)管理”早已成為解決各種自然保護區(qū)沖突的替代爭議解決方式。這些替代爭議解決方式有助于代表不同利益的群體之間達成共識，從而減少了政府與自然保護區(qū)農(nóng)民之間沖突對立，在生態(tài)保護的執(zhí)行效果上要比強制和對抗性的生態(tài)管理方式更為有效。我國自然保護區(qū)立法也應當與國際接軌，將生態(tài)保護立法理念由指令、強制與懲罰轉變?yōu)閰f(xié)商、合作與溝通。