一、政府行為法制化的現實和原因剖析

我國憲法規定國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會，而各級政府則是各級國家權力機關的執行機關。這就具備了社會大眾通過各級人代會以法律方式規范和約束各級政府行為的基本法律依據。但在現實中，這些基本法律條款在很大程度上并沒有得到執行和落實。各級政府及其主要領導實際上仍凌駕于法律之上、超脫于法律的管轄規范和約束監督之外。

有法不依、隨意執法并不是個別的偶然事件。改革開放以來，這類狀況盡管已有所好轉，但至今尚難說已取得了根本進展，實踐中仍然沒有實現行政法治。

這種現實的存在有著深刻的社會意識根源和社會經濟根源的。

第一，我國有著根深蒂固的人治傳統，至今仍可以說是人治程度遠遠超過法治程度。

幾千年來的封建專政體制影響仍滲透到我國社會生活的方方面面。封建專政意識的殘余在人們的腦海中仍起著相當大的作用。這應該說是政府行為法治化沒取得根本進展的社會意識根源。

第二，我國是在計劃經濟的基礎上建立市場經濟的，在計劃經濟下，企業成為政府的附屬物，個人成為企業的附屬物。在這種依附于而不是獨立于政治權力的背景下，政府能直接介人企業再生產過程，從而使政治權力從企業內部否定了市場因素。這一否定具有致命性，這種致命性使得市場因素先天發育不良，缺乏否定計劃因此而自發壯大的根本能力，更不用說把自身擴張成為社會性的體制形態了，也就是說在長期計劃經濟影響下，使得我國不存在類似于西歐國家那種市場逐步確立為社會根本利益支配地位的經濟力量。這就使得政府在我國的市場經濟建設過程中所起的是主動而不是被動作用，這應該說是我國政府行為法治化的特殊性和根本困難所在。

上述兩方面因素給我國的政府行為法治化帶來了極大的困難，要想克服這些困難就必須從政府行為最基本、最活躍的活動人手，即從政府財政活動人手。

二、法治化財政是政府行為法治化的關鍵

要有效制約與監督政府行為，則制約與監督政府的財政行為是關鍵。“賦稅是喂養政府的奶娘”，沒有相應的財政收人，政府就如同沒有奶的嬰孩，無法存活，就沒有相應的人力、物力和財力。政府及其活動也就無法存在，更不用說什么履行職能了。因此控制了財政收人與支出，也就控制了政府命脈，進而具備了從根本上決定和約束政策活動的能力。

我國的社會主義制度是人民當家作主的社會，但如果社會成員沒能在財政上根本掌握自己的命運，不能對政府的財政收人和支出的使用提出自己的根本要求和決定，則“主人”身份仍僅停留在法律條文和政治口號上。

那么民主化的社會則無法得以實現。

在過去計劃經濟時期，我國政府有著幾乎不受法律約束和限制的權力，這是以當時我國的財政收人特點為基本依托的。當時，國有企業上繳的利稅是政府財政收人的基本方式，個.人幾乎沒有直接納稅，而政府即國有企業的所有者和經營者，所以，在財政支出上就使得政府是在使用原本就屬于自己的財力。

作為政府附屬物的企業和附屬企業的個人，是毫無權利與資格去對作為所有者的政府如何集中和使用自己的財力說三道四的。這就是當時政府行為不可能受到企業和個人的根本約束和決定的財政根源，也就是說正是計劃經濟及其相適應的財政模式從根本上決定了當時政府行為的非法治化狀態。

我國改革開放和市場經濟體制的確立，導致了我國經濟格局的巨大變化，企業和個人的附屬程度有所降低，市場的獨立性有所加強，但政府的財政法制化建設即相對滯后，使得政府行為的非法治化狀態仍然存在，典型的問題主要有二個方面:一方面是政府的亂收費問題，亂收費之風的猖撅及其危害，一度到了令人切齒的程度，亂收費大大增加了作為市場主體的企業和個人的負擔，并嚴重損害了企業和個人本身的根本利益。

另一方面，政府預算的不公開化，使得廣大納稅人和公民不能有效監督和約束政府的各項收支活動。這使得他們正當權利受到侵犯，進而使他們的根本利益無法得到有效維護。可見。這些財政非法治化狀態是政府行為非法治化狀態最主要、最基本的問題，解決了財政法治化的問題，也就基本上解決了政府行為法治化的問題。

三、政府預算法治化是解決財政法治化的途徑和手段

要實現政府財政的法治化，必須以政府預算法治化為基本途徑和手段。政府預算是政府為了安排當年的財政活動，而編制的財政收支計劃。但是.只有當政府預算計劃不僅是以法律方式通過，而且還受到法律的真正約束之時，政府預算才具有約束政府財政活動的能力和效力。才能使國家財政的根本權限轉移到社會大眾手中，從而使社會大眾利用這些權限把政府的行為約束到法治化狀態下，從收人方面看，一切政府的收人都必須納人政府預算。政府的收人應盡可能多的以稅收為主，政府只能依據稅法征稅，這就以法律的形式直接限制著政府取得收人的規模、內容、項目和范圍等。這實質上是市場通過法律手段把根本權限轉移到社會大眾手中，社會大眾利用這些權限把政府的行為約束到法治化狀態下。

從支出方面看，一切政府的支出都必須以議會批準的預算為依據。這就以法律的形式直接約束著政府的支出的規模、內容、項目和范圍等。實質上一旦政府預算通過法律手段獲得批準，就意味著政府的具體行為得到了市場的認可。政府預算在執行過程中，需要對政府預算適當修改時，只要是通過法律程序所進行的，也就意味著市場同意了政府行為的變更。這實際上是市場通過法律手段在決定著政府的一切支出行為。

我國目前的政府預算盡管具有法律形式，也在逐步增強著法律效力，但離真正的法治化狀態還有相當的差距。為此，必須在收支兩方面強化政府預算法律效力。