一、當前我國財政轉移支付制度存在的主要問題

為適應社會主義市場經濟發展的需要,我國在1994年進行了分稅制財政體制改革,初步規范了中央和地方的分配關系,并相應建立了財政轉移支付制度。財政轉移支付制度的實施與完善,不僅改善了地區間的橫向財力分布結構,加快了公共服務的均等化進程,而且更新了理財觀念,推動了政府職能的轉變。但是我國現行的財政轉移支付制度還存在許多問題。

(一)政府間事權劃分不清晰影響了財政轉移支付的規范性

中央和地方實行“分灶吃飯”的分稅制財政體制以來,對財權的劃分還比較明確,而對事權的劃分界定不清晰。事權是指各級政府所享有的提供公共物品、管理公共事務的權力;財權是指各級政府所享有的組織財政收入、安排財政支出的權力。[1](P48)財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分,必然產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象,而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事,也很難對其進行績效審計和考核,由此導致財政支出整體效益的低下。

(二)財政轉移支付結構不合理削弱了公共服務的均等化

在我國的轉移支付構成中,用于稅收返還及補助的數額偏大,而用于縮小地區差距的數額又偏小。如2003年中央財政總支出預算為15138億元,其中中央本級支出7201億元,對地方稅收返還和補助支出7937億元。其中,稅收返還3404億元,體制性補助326億元,對地方的其他轉移支付4207億元。稅收返還占中央對地方全部轉移支付的43%。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據的,實際上是對收入能力強的地區傾斜,與公共服務均等化的目標毫無聯系,實際上西部許多地區由于財政均等能力不足長期無法實現財政平衡。稅收返還從某種意義上說是延續和固化了原有的不合理的利益分配格局,逐步拉大了地區差距。財政補助由于缺乏科學依據,透明度不高,隨意性很大,常常出現上下級政府討價還價的問題,明顯有失公平。專項撥款由于缺乏完善的法律依據和有效監督,運作不規范,經常成為地方政府平衡地方財政的工具。

(三)財政轉移支付資金的安排缺乏監督造成了資源配置的低效率

長期以來人們對財政部門只管撥款,不問資金使用方向的現象已是見怪不怪了。我國較大比例的轉移支付資金在撥付到各部門之后就進入失控狀態。[2](P112)目前屢有項目重復設置、多頭審批、利用職權對本系統資金安排予以“照顧”的案例,這些違規做法使財政資金難以統籌安排、合理配置,甚至還滋長了政府中狹隘小團體主義和地方保護主義的毒瘤,嚴重違背了轉移支付資金撥付的目標和降低了資源配置的效率。

(四)財政轉移支付標準的不規范阻礙了調節手段的公正性

在我國現行的財政轉移支付的法律形式中,并沒有建立一套科學而完善的計算公式和測算方法,資金的分配缺乏科學的依據,要么根據基數法,要么就是根據主觀判斷,而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配,這樣勢必造成轉移支付的盲目性和隨意性,相應地財政轉移支付演變為中央與地方之間的博弈行為,影響其公正性和透明度,降低了轉移支付的效率。

(五)財政轉移支付立法的不完善降低了法律的約束力

我國財政轉移支付制度缺乏法律的支撐和保障,法律約束和監督機制不健全,主要表現在如下四方面:一是相關的法律法規體系的建設仍然比較滯后,我國現行的政府間財政轉移支付制度的主要依據是政府規章,還沒有專門的或者相關的規定轉移支付的法律,缺乏法律權威性和統一性,這在客觀上就降低了財政轉移支付制度決策和運作的民主性和規范性。[3]二是沒有專門機構對財政轉移支付進行統一安排和管理,使來自于不同口徑不同名目的財政轉移支付之間目標不統一,標準不合理,政策功能相互沖突,政策目標的實現難以保證。三是財政轉移支付的決定與支付缺乏明確的程序規范,使支付對象、資金數額、支付時間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素,上下級之間討價還價,決策人員濫用權力的現象屢見不鮮。四是對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰欠缺全面而明確的規定,使許多違規行為找不到從法律上予以處罰的依據,很多違法行為都以“內部處理”了事,造成了一些部門一些人對轉移支付的有關規定視若無物,嚴重影響了轉移支付制度的權威性。　

　二、國外財政轉移支付法律制度的經驗借鑒西方發達國家實行政財政轉移支付制度已經有幾十年,在這方面有成熟的制度和完善的法律經驗。通過對這些國家的財政轉移支付法律制度進行考察和總結,可以為我國財政轉移支付法律制度的建立提供經驗借鑒。

(一)“因素法”的采用是財政轉移支付標準統一的前提

美、德、日等國在確定一般性轉移支付時,均采用“因素法”對地方政府的財政能力、財政需求和調整系數進行測定。對財政能力的測算要考慮影響該地區財政收入的各個因素,如社會總產值、國民收入、稅源、稅基、稅率的發展變化等。財政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務水平等條件的影響。調整系數則要根據本地自然、社會、經濟等多方面因素作用下的實際狀況來確定。這些因素都是客觀存在的,是為各地區所共同認可接受的。這樣,上級政府就可以根據某地客觀存在的因素綜合測算出對它應予的財政轉移支付金數額,下級政府同樣也能夠權衡影響本地財政收支的各有關因素,自行計算出應接受的轉移支付金數額。這種按客觀因素來測定收支,確定轉移支付的方法比較科學合理,也相當公平透明,既減少了各級政府間人為因素引起的盲目攀比,又便于實施執行。

(二)明確劃分各級政府的事權是完善財政轉移支付制度的關鍵

各國對各級政府的職責都做了明確的法律規定。美國法律對事權的規定為:聯邦政府負責國防、外交和國際事務等關系到全國利益的事務和涉及全國的社會福利計劃;州政府負責聯邦政府以外的、且沒有授權地方政府處理的一切事務;地方政府則根據州法律規定和州政府授權處理當地事務。德國法律規定,聯邦政府主要管理涉及國家利益和整體經濟的事務,州政府除本級行政事務外最大的職能是教育,此外還有州司法、治安和公共衛生事務,地方政府主要負責管理本級行政事務和關系到本地公眾基本需要的地方事務。這些國家通過法律對各級政府間事權的明確劃分,不僅有效地避免了各級政府在支出責任上的相互推諉、扯皮,而且為規范化轉移支付法律制度的實施創造出重要的基礎條件。