通過對我市部分區市縣的實地調研，采用訪談、座談、問卷、走訪等方法深入了解了我市農村社會養老保障的現狀以及存在的主要問題。在此基礎上，對于如何在全域城市化進程中做好農村居民特別是失地失海農民的社會養老保障工作提出了有針對性的建議。

一、大連市失地失海農民社會養老保障的現狀

隨著我市全域城市化進程的加快（截止2010年，大連市城鎮化率以從5年前的56.2%，提高至65%，到2015年我市城鎮化率將達到75%），老城區加速拓展，新城區不斷開發建設，原有的一些農村土地被征用，我市出現了許多被征地農民。被征地農民分為兩類，一類是由農民身份轉為城鎮居民的農轉城人員，包括勞動年齡內和超過勞動年齡兩部分人群；另一類是仍保留農民身份的被征地農民。截至2011年，大連7個涉農區市縣及5個涉農先導區的失地失海農民總計約43.1944萬人。為解決被征地征海農民的社會養老保障問題，我市按照國家、省政府有關規定，結合我市實際，在充分調查研究的基礎上，同時借鑒外地經驗和做法，針對不同人群，制定了相應的養老保障辦法。

一是對農轉城人員和鎮改街企業中勞動年齡段內的人員，我市通過采取補繳、躉繳、延續繳納養老和醫療保險費的辦法，將勞動年齡段內農轉城人員納入城鎮職工社會保險范圍，使其達到退休年齡時按月領取基本養老金，并享受城鎮職工基本醫療保險待遇。此后，按照隨時轉城、隨時辦理的原則，先后將甘井子區、金州區、旅順口區、開發區、瓦房店市、莊河市約4.7萬鎮改街企業職工和農轉城人員納入了城鎮職工社會保險參保范圍，按照政策規定為1.9萬人辦理了退休手續并享受了基本養老保險待遇，人均月領取基本養老金標準為707.89元，同時享受了城鎮職工醫療保險待遇。

二是對土地被征用仍保留農民身份的被征地農民，我市于2006年11月下發了《關于貫徹落實<遼寧省人民政府關于建立被征地農民社會養老保障制度暫行辦法>的通知》（大政辦發[2006]171號），建立了被征地農民社會養老保障制度。被征地農民的養老保障資金，由政府、集體和個人三方共擔，以待遇標準確定繳費數額，個人賬戶與統籌帳戶、專項調劑相結合的制度。參保人員的養老保障待遇，高于當地城鎮居民的最低生活保障標準，并根據當地城鎮居民最低生活保障標準和物價水平適當進行調整。同時，按規定將被征地農民納入新型農村合作醫療保障范圍，使被征地農民享受到醫療保障待遇。我市通過不斷完善被征地農民養老保障制度，規范征地審批程序，真正做到征地前有準備、征地時可操作，征地后有保障，確保被征地農民社會保障資金落實，保障其基本生活。截至2009年底，金州區、旅順口區、開發區、普蘭店、瓦房店、莊河市均出臺了被征地農民社會保障辦法，共有2.9萬人納入了被征地農民社會保障范圍，積累被征地保障基金9.7億元。

三是對農轉城時已超過法定退休年齡人員，各縣區分別采取不同的保障辦法。其中甘井子區參照參加城鎮保險的退休農轉城人員養老待遇，由村集體經濟組織負責支付其養老金待遇，并定期予以調整。金州、旅順口等其他縣區將這部分人群納入了征地保障，按被征地農民養老保障待遇享受。2011年按照《大連市城鎮無保障老年居民養老保障暫行辦法》規定，各區市縣陸續將農轉城超齡人員納入老年居民養老保障制度范圍，與城鎮居民一樣拿養老金。

二、大連市失地失海農民社會養老保障面臨的困難和問題

由于全域城市化進程的加快，我市失地失海農民社會養老保障的規范管理工作日顯突出。目前，我市失地失海農民社會養老保障存在著政策不統一、統籌層次不高、保障標準偏低、應保未保等諸多問題。主要表現在：

1.失地失海農民市民化的社會養老保障不徹底，沒有實現全覆蓋。我市失地農民社會養老保障制度雖然已經基本建立，但是諸如自然失海、蠶食征用、城中村等問題導致的失地失海農民，以及考慮既得利益不愿參加失地農民養老保障辦法的部分農民仍然不能獲得社會養老保障，例如瓦房店市東崗鎮有500多人，其中老年人200多，由于海上資源枯竭而失業，生活非常艱難。此外，部分農村地區土地不是一次性征用，而是采取逐步蠶食的部分征用，但是每次征用卻都不夠成保障標準，這也是導致我市相當一部分失地失海農民無法得到應有的社會養老保障的原因。

2.保障待遇相對較低，各地保障標準不統一。我市失地農民社會養老保障實行區市縣級統籌，各區市縣征地保障政策不同，繳費和待遇水平不一致。全市被征地農民人均養老保障待遇381元，與我市消費水平相比待遇較低，無法滿足失地農民的基本生活和長遠生計，特別是部分文化程度較低、就業轉型能力較差、消費沒有計劃和年老多病的被征地農民，生活逐步陷入貧困。此外，各地保障水平也不盡一致。開發區、保稅區和長海縣參照城鎮居民養老保障水平，保障額度相對較高，而瓦房店、普蘭店、莊河等地區則參照當地城鎮居民最低生活標準確定保障待遇，保障金額對失地農民保障能力有限。

3.超轉人員年齡標準不統一，保障方式差異性較大。各區市縣確定了不同的超轉人員的年齡標準，例如原開發區執行女50周歲、男55周歲標準，而高新園區則把女55周歲、男60周歲定為超齡人員，這就容易引起區域之間失地失海農民的心理失衡和不滿情緒。在保障方式上，因制度障礙超轉人員不能統一納入城鎮職工養老保險體系，各區市縣對此采取了不同的實施政策：甘井子區超齡人口由村集體組織負擔養老問題；原金州區超齡人口由區財政建立保障賬戶統一發放養老金，等等。有些區市縣保障標準低，缺乏保障的自然增長機制，對超齡人員實行差別費率繳納養老保險辦法也存在保障水平低及個人保費繳納困難或交不上保費的問題。

4.法定適齡人口社會養老保障資金的來源、標準和保障內容存在問題。各區市縣均把法定適齡人口納入當地社會養老保障體系，但保障資金來源和保障內容則存在問題：養老保障資金標準確定的科學性根據不足，隨意性較大；法定適齡人口的保障內容同市區居民享有的權利不平等。對此，甘井子區、旅順口區、保稅區等執行同城同權標準。然而，有些區域雖把失地失海農民的戶籍轉為城市戶籍，但社會養老保障和福利方面卻與市民同城不同權。