作者：王世強(qiáng)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政政策要在宏觀上發(fā)揮更大作用，財(cái)政發(fā)展要以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和體制運(yùn)行變化的要求為目標(biāo)，使財(cái)政發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互相促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)財(cái)政制度改革，必須客觀了解財(cái)政發(fā)展的內(nèi)涵，做到心中有數(shù)，掌控全局。財(cái)政發(fā)展變化的原因是政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的結(jié)果。這種變化是必然的、全面的，包括財(cái)政的性質(zhì)、職能、管理、體制和財(cái)政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府掌管資源配置，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要手段。改革開放后，市場(chǎng)在資源配置中起主導(dǎo)作用，財(cái)政職能發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變，在宏觀上發(fā)揮間接調(diào)控作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，財(cái)政體制要作出相應(yīng)相應(yīng)調(diào)整，1994年的財(cái)稅體制改革就是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行的體制改革。這次改革總體上是成功的，但在財(cái)政職能的重新界定上表現(xiàn)了兩個(gè)不明確：一是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)沒有大的變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政事業(yè)支出仍占相當(dāng)大比重，公共事業(yè)發(fā)展支出增長(zhǎng)仍然不足，新增財(cái)力在使用上的政策導(dǎo)向不夠突出。財(cái)政運(yùn)行還不能完全適應(yīng)既有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局的要求，公共性不足、職能缺位、監(jiān)督考評(píng)不夠等問題仍然存在。二是財(cái)政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的靈活性不夠，手段較單一。

促進(jìn)財(cái)政體制改革，必須全面認(rèn)識(shí)和理解財(cái)政的積極性。財(cái)政是實(shí)施資源二次分配的部門，“取之于民，用之于民”，取得有序、有度，用得合理、有效，財(cái)政的作用才是積極的。財(cái)政各級(jí)性的發(fā)揮要靠財(cái)政職能、體制、管理、政策來(lái)保證，要通過改革的效果來(lái)評(píng)價(jià)。財(cái)政要在兩個(gè)方面體現(xiàn)積極作用：一是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。財(cái)政的體制建設(shè)、稅制設(shè)計(jì)要有利于激發(fā)企業(yè)的活力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；同時(shí)財(cái)政的支出安排又要有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，提高公眾的福利水平。財(cái)政職能不再是介入具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是如何支持和推動(dòng)市場(chǎng)內(nèi)存機(jī)制的生成和發(fā)育，如何減少不必要的干預(yù)，使市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行更有效率。

市場(chǎng)環(huán)境好了，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益就會(huì)提高，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)弱才能獲得公平的回應(yīng)。二是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的適應(yīng)和推動(dòng)作用。改革的不同階段，財(cái)政積極性的表現(xiàn)也是不同的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立前，財(cái)政改革的目標(biāo)是通過轉(zhuǎn)變舊體制，強(qiáng)化市場(chǎng)因素，實(shí)現(xiàn)價(jià)格的市場(chǎng)化，促進(jìn)商品交換關(guān)系的形成，使市場(chǎng)化逐步形成機(jī)制。在市場(chǎng)機(jī)制起主導(dǎo)作用的形勢(shì)下，財(cái)政改革體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一要考慮如何適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求，彌補(bǔ)市場(chǎng)配置的缺陷和不足，完善對(duì)公共資源的配置，使市場(chǎng)機(jī)制和整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度的效率得以發(fā)揮；另一方面財(cái)政要繼續(xù)承擔(dān)和支付一部分轉(zhuǎn)軌成本和一些矛盾。如國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、社會(huì)保障體系的建立、“三農(nóng)”問題、政府職能轉(zhuǎn)換與行政體制改革，是制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制健全與完善、實(shí)現(xiàn)全面小康的主要問題，財(cái)政要為這些問題的解決發(fā)揮積極作用，所以財(cái)政制度改革要服從大局。

分稅制運(yùn)行以來(lái)，財(cái)政政策、管理手段都取得了創(chuàng)新，如部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)制度、收支兩條線等，但整體推進(jìn)力度和速度都不夠，影響了財(cái)政積極性的發(fā)揮和財(cái)政體制承載政策實(shí)施的能力。改革是循序漸進(jìn)的過程，在以前的基礎(chǔ)上下一步改革的內(nèi)容應(yīng)從以下方面入手：一是稅制改革，增值稅從生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，使實(shí)際稅負(fù)調(diào)整到一個(gè)有利于企業(yè)發(fā)展的水平。二是繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，通過對(duì)農(nóng)民減負(fù)，改革農(nóng)村的政權(quán)管理體制，延伸到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障、教育等公共財(cái)政項(xiàng)目。三是進(jìn)一步建設(shè)社會(huì)保障制度，打破體制性矛盾對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)的制約。四是改革出口退稅制度，確定合理的退稅率和中央地方的分擔(dān)比例。

要以發(fā)展的眼光看待財(cái)政制度改革。改革是不斷完善、不斷深化的過程，具有一定的歷史繼承性。財(cái)政體制改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化影響著政府職能的范圍和基本取向，政府與市場(chǎng)的關(guān)系決定著政府對(duì)于財(cái)政的基本要求，財(cái)政職能的定位進(jìn)一步?jīng)Q定著各級(jí)財(cái)政的基本財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系和與之適應(yīng)的管理體制。問題在改革中發(fā)生，要在發(fā)展中解決。要以發(fā)展的眼光看待改革問題。改革在總體上是有序的、漸進(jìn)的；保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)是深化財(cái)政改革的前提；積極財(cái)政政策的運(yùn)行取決于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的狀況；解決總是的關(guān)鍵還是要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)民用體制改革，與時(shí)俱進(jìn)是正確評(píng)價(jià)改革成效的方法。

深化改革，實(shí)現(xiàn)積極財(cái)政。1998-2002年國(guó)債投資對(duì)GDP的直接貢獻(xiàn)分別達(dá)到19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%。這種直接產(chǎn)出特征的政策結(jié)果是與當(dāng)初實(shí)施積極財(cái)政政策的初衷有很大出入的。財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變得突出，這種發(fā)展趨勢(shì)對(duì)于經(jīng)濟(jì)、財(cái)政來(lái)講，不是良性關(guān)系。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，積極財(cái)政不是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接貢獻(xiàn)和等待一個(gè)成熟的市場(chǎng)體制后再去調(diào)控，而是如何使財(cái)政在促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制健全與完善方面發(fā)揮積極作用。市場(chǎng)機(jī)制不斷完善、經(jīng)濟(jì)自主運(yùn)行能力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也可持續(xù)。在這一過程中，財(cái)政的調(diào)控作用更加突出。因此我國(guó)的財(cái)政政策應(yīng)以深化體制改革帶動(dòng)各項(xiàng)具體政策的實(shí)施，通過各項(xiàng)改革不斷促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制完善的過程。

改革的主要內(nèi)容是稅制，核心是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造一個(gè)更加公平、寬松和富于激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這本身就是完善市場(chǎng)機(jī)制的重要方面。近期的著眼點(diǎn)主要是三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)增值稅從生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和設(shè)備更新。二是實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌，適當(dāng)調(diào)低稅率，降低總體稅負(fù)。這一改革的核心是公平問題，包括內(nèi)外資企業(yè)之間、國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上意味著對(duì)改革開放以來(lái)長(zhǎng)期實(shí)行的以稅收優(yōu)惠和不平等鼓勵(lì)外資、鼓勵(lì)非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的調(diào)整。在公平的前提下適當(dāng)降低總體稅負(fù)，使各類企業(yè)可以在同一條件下展開競(jìng)爭(zhēng)，更多地按市場(chǎng)規(guī)則培植自己的競(jìng)爭(zhēng)力，挖掘自己的潛力。三是改革出口退稅政策，適當(dāng)降低退稅率，實(shí)行中央與地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的政策。

這些以稅制為主的改革都著眼于市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)、著眼于企業(yè)行為的規(guī)范供給質(zhì)量和效率的提升，因此一旦體制改革的效益發(fā)揮出來(lái)，企業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)也就可以逐步替代現(xiàn)在直接的政府投資的拉動(dòng)。這將同時(shí)意味著積極財(cái)政的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，即以制度性激勵(lì)逐步替代了實(shí)施時(shí)間過長(zhǎng)而又難以退出的國(guó)債擴(kuò)張政策。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由短期政策支撐又逐漸轉(zhuǎn)移到依靠改革貢獻(xiàn)的長(zhǎng)效支持上來(lái)，轉(zhuǎn)到依靠市場(chǎng)機(jī)制完善所帶來(lái)的效率上來(lái)。長(zhǎng)期改革的內(nèi)容主要著眼于需求方面，通過消化轉(zhuǎn)軌成本、縮小過大的各種差距，逐步提高公平的程度，緩解結(jié)構(gòu)性矛盾對(duì)需求的制約，更好的發(fā)揮需求對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)推動(dòng)作用。