作者：馮霞 蘇振華 周志祥

公共管理是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的替代，是人類社會(huì)治理模式的最新發(fā)展，是以政府為核心的公共組織運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、政治的、管理的、法律的手段，配置和優(yōu)化社會(huì)力量和社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足，是制約農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題，第一要加大供給力度、增加資金投入，第二要提高公共產(chǎn)品的供給效率、讓既定投入既定數(shù)量的公共產(chǎn)品能更好地滿足農(nóng)民的需求。新農(nóng)村建設(shè)啟動(dòng)以來(lái)，投向農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的資金日趨增多，如何用好這些資金，讓這些資金發(fā)揮更大的作用，更加有效地促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平、改善提高農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中有待解決的重大問(wèn)題。這一問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是如何提高公共產(chǎn)品的供給效率。本文首先將對(duì)公共產(chǎn)品的供給效率進(jìn)行理論解釋，然后運(yùn)用五個(gè)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)對(duì)公共產(chǎn)品供給效率的影響因素進(jìn)行實(shí)證分析，進(jìn)而探討提高公共產(chǎn)品供給效率的可能路徑。

一、公共產(chǎn)品供給效率的理論闡釋

在新農(nóng)村建設(shè)中，如何讓公共產(chǎn)品供給帶來(lái)最大的效果，這關(guān)涉的是公共產(chǎn)品的供給效率。效率是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的所在，經(jīng)濟(jì)學(xué)將效率定義為“帕累托效率”，指的是資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，任何達(dá)不到“帕累托效率”的資源配置狀態(tài)均有改進(jìn)的余地。在規(guī)范意義上，效率是依賴于完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制而得到定義的，即完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)現(xiàn)，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一和第二定理證明了完全競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)效率的充要條件。自由市場(chǎng)機(jī)制之所以有效率，一個(gè)重要原因是，從“投資———受益”這個(gè)解釋框架來(lái)看，是因?yàn)樵谑袌?chǎng)主體的自由選擇行為(市場(chǎng)主體分散決策)中投資人與受益人的角色是合一的，理性的市場(chǎng)主體會(huì)以約束條件下的利益最大化為目標(biāo)展開(kāi)自己的行為，因此在充分信息的條件下，每個(gè)市場(chǎng)主體都會(huì)獲得自身福利的最大改進(jìn)，由此帶來(lái)所有市場(chǎng)主體的福利都得到最優(yōu)改進(jìn)的“帕累托最優(yōu)效率”狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)這一思想，薩繆爾森建立了公共產(chǎn)品的局部均衡和一般均衡理論，證明了公共產(chǎn)品最優(yōu)配置的一般均衡條件，他的結(jié)論是，政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量在邊際產(chǎn)量上的邊際成本應(yīng)等于每個(gè)人愿意為這一邊際公共產(chǎn)品支付的稅金總和。庇古和林達(dá)爾也分別建立了公共產(chǎn)品局部均衡模型。林達(dá)爾均衡模型①假設(shè)只有兩個(gè)人A和B，A和B分配不同的稅收負(fù)擔(dān)提供公共產(chǎn)品。因?yàn)橐欢ǖ墓伯a(chǎn)品需要一定的稅收總額，而不同的人對(duì)同一種公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)是不同的，反映在稅收上就是愿意為一定的公共產(chǎn)品繳納的稅收是不同的。在假設(shè)兩個(gè)人都是理性人的條件下，通過(guò)相互的博弈最終總會(huì)達(dá)成一個(gè)均衡稅負(fù)分配的比率。這樣的均衡就叫做“林達(dá)爾價(jià)格”，在這樣的價(jià)格(稅負(fù)比例)下，兩個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求是相同的。如下圖所示:縱軸表示個(gè)人A負(fù)擔(dān)的公共產(chǎn)品成本的比例，A和B的總和為1。A所占比例為h*時(shí)，B的比例就是1－h(huán)*，這表示兩者負(fù)擔(dān)的稅收的比例。橫軸表示提供的公共產(chǎn)品數(shù)量，Da表示A對(duì)公共產(chǎn)品的需求，Db表示B對(duì)公共產(chǎn)品的需求。Da和Db相交的E點(diǎn)就是A和B同意的公共產(chǎn)品數(shù)量G，E點(diǎn)就是我們所說(shuō)的“林達(dá)爾均衡”。我們知道，E點(diǎn)是一個(gè)局部均衡的最優(yōu)點(diǎn)。林達(dá)爾機(jī)制是為市場(chǎng)化供給公共產(chǎn)品提供了一個(gè)邏輯上可行的解決方案，即每個(gè)個(gè)體根據(jù)自己的真實(shí)偏好和公共產(chǎn)品帶給自己的效用來(lái)為此支付價(jià)格。相比于薩繆爾森的純抽象分析，林達(dá)爾均衡在現(xiàn)實(shí)中更具可實(shí)現(xiàn)性。但其中存在的問(wèn)題是:第一，由于公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、受益的非排他性、效用的不可分割性等特征，個(gè)體即使不支付稅收也能同等地享有公共產(chǎn)品，據(jù)此個(gè)體不會(huì)有激勵(lì)報(bào)出自己的真實(shí)需求，而只有激勵(lì)隱瞞少報(bào)自己的真實(shí)需求，以減少其稅負(fù)的支付額，個(gè)體的這種搭便車動(dòng)機(jī)如何消除?第二，確定個(gè)體所承擔(dān)的稅負(fù)比例，事實(shí)上就是一個(gè)與之討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，這一過(guò)程是否可以實(shí)現(xiàn)最后達(dá)成一個(gè)大家相同的公共產(chǎn)品需求量是未知的。解決這兩個(gè)問(wèn)題的經(jīng)典思路是通過(guò)激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)誘導(dǎo)每個(gè)人真實(shí)地表達(dá)自己的偏好。激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)理論預(yù)設(shè)的問(wèn)題是，在提供公共產(chǎn)品(集體行動(dòng))的過(guò)程中、通過(guò)一種怎樣的機(jī)制設(shè)計(jì)，使得如下幾個(gè)目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn):(1)公共產(chǎn)品的供給是帕累托最優(yōu)的;(2)每個(gè)人都有激勵(lì)表達(dá)自己對(duì)公共產(chǎn)品需求的真實(shí)偏好;(3)公共產(chǎn)品預(yù)算是平衡的。最近幾十年來(lái)，激勵(lì)機(jī)制理論方興未艾，發(fā)表了大量的文獻(xiàn)，沿著誘導(dǎo)真實(shí)偏好表露這一思路，陸續(xù)提出了如格林和拉豐機(jī)制②等有影響的研究。這些研究的核心思想是設(shè)計(jì)一種機(jī)制，使得說(shuō)真話即表露真實(shí)偏好是每個(gè)人的占優(yōu)策略。這種以激勵(lì)偏好表露為出發(fā)點(diǎn)的機(jī)制設(shè)計(jì)思想對(duì)于達(dá)成有效的集體行動(dòng)(有效提供公共產(chǎn)品)極具啟發(fā)性，但其中存在的問(wèn)題是:其一，這些機(jī)制設(shè)計(jì)為了誘使偏好的真實(shí)表露，往往無(wú)視了資源的有效配置，且解決不了預(yù)算失衡的問(wèn)題;其二，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中影響人偏好的因素非常多，遠(yuǎn)不止“價(jià)格”這一因素，這些機(jī)制設(shè)計(jì)中考慮的影響人的行為的因素太少，因而此類機(jī)制設(shè)計(jì)迄今為止在現(xiàn)實(shí)中還缺乏可操作性。此外，討論公共產(chǎn)品效率，必然涉及到對(duì)個(gè)人效用進(jìn)行加總的問(wèn)題。但由于諸多的社會(huì)選擇的不可能性定理的存在，將個(gè)體意愿、偏好或利益加總是不可能實(shí)現(xiàn)的。一種替代性的具有可操作性的解決思路是由公共選擇理論給出的，其基本思想是:公共選擇理論將“效率”理解為“一致同意”，市場(chǎng)過(guò)程其實(shí)就是一個(gè)經(jīng)由討價(jià)還價(jià)達(dá)成一致同意的過(guò)程，在關(guān)涉到公共產(chǎn)品的供給上，則可以通過(guò)充分廣泛的協(xié)商，在群體之間達(dá)成“一致同意”，在這里，“一致同意”其實(shí)表現(xiàn)為主觀滿意程度。這事實(shí)上存在一個(gè)邏輯轉(zhuǎn)換，即將帕累托效率轉(zhuǎn)化為由個(gè)體意愿的滿足來(lái)刻畫的一致同意。根據(jù)這一理論解釋，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，如果村民對(duì)公共產(chǎn)品的供給方案通過(guò)協(xié)商或者其它方式達(dá)成了一致同意，就可以認(rèn)定為既定的公共產(chǎn)品供給最大程度地滿足了農(nóng)民的需求，實(shí)現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置①。

國(guó)內(nèi)關(guān)于公共產(chǎn)品投資效率的實(shí)證研究尚不太多。葉敬忠②對(duì)我國(guó)東部、南部、西部和北部4個(gè)地區(qū)的農(nóng)民和村干部對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的理解與需求進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查研究;李劍閣③課題組就新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查了全國(guó)2749個(gè)村莊，通過(guò)調(diào)查分析認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的現(xiàn)狀和需求令人堪憂;樊寶洪④通過(guò)實(shí)證研究了農(nóng)村公共產(chǎn)品影響因素以及稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響，認(rèn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制;劉義強(qiáng)⑤的研究指出應(yīng)建立需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度的結(jié)構(gòu)性安排;李燕凌⑥分析了影響農(nóng)民公共產(chǎn)品需求滿意度的影響因素。就農(nóng)村公共產(chǎn)品這一領(lǐng)域而言，目前已有的研究尚有不足:其一，理論研究過(guò)多，實(shí)證研究過(guò)少;其二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給研究過(guò)多，需求研究過(guò)少;其三，公共產(chǎn)品供給效率概念模糊，理論界定混亂;其四，理論和實(shí)證相結(jié)合的研究甚少，建立在嚴(yán)密的理論基礎(chǔ)和客觀的實(shí)證數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的綜合研究是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品投資效率研究中的薄弱環(huán)節(jié)。本項(xiàng)研究試圖彌補(bǔ)已有相關(guān)研究的不足，通過(guò)采用規(guī)范意義上的效率定義，研究公共治理績(jī)效與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率之間的關(guān)系。根據(jù)前文所述的理論邏輯，本文的理論假設(shè)是:能有效地滿足村民的需求、在村民中達(dá)成了更大范圍同意的公共產(chǎn)品的供給方案是有效率的;在農(nóng)村，村民自治要求村莊里的公共事務(wù)要盡可能地在全體村民中進(jìn)行協(xié)商討論，村民治理的有效性越高，則可以認(rèn)為效率的實(shí)現(xiàn)程度越高。我們采用農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品滿意度來(lái)衡量農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率的實(shí)現(xiàn)程度，用“村委會(huì)選舉民主程度”、“對(duì)村干部工作滿意度”、“干群關(guān)系”、“公共事務(wù)參與機(jī)會(huì)”、“村財(cái)政了解程度”、“村財(cái)政公開(kāi)度”等指標(biāo)來(lái)刻畫村民治理的有效性程度，通過(guò)二者之間相關(guān)性的討論來(lái)探討影響公共產(chǎn)品供給效率的因素。