作者：劉振坤

流域公共治理實質是一種網絡化治理。哈佛大學教授斯蒂芬•戈德斯密斯和威廉•埃格斯在《網絡化治理———公共部門的新形態》一書中認為，過去的那種“等級式政府管理的官僚制時代正面臨著終結，取而代之的是一種完全不同的模式———網絡化治理。”［1］它意指“為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。”［2］要實現流域的有效治理，靠政府這一單一的行為主體是不夠的，流域公共治理的關鍵在于流域各相關利益方的協調與合作。只有這樣，才能有效解決各治理主體在流域治理中的碎片化問題，包括政府的虛位、缺位和錯位問題［3］，克服上下游政府間的地方保護主義和搭便車心理，流域企業生產經營過程中的外部性問題，避免哈丁所說的“公地悲劇”以及與流域相關的第三方永遠長不大的問題，通過建立各方都有話語權的公共能量場，使流域各相關利益方的利益都得到關切，從而達到流域政治、經濟、社會和生態的協調可持續發展。

一、流域公共治理中的政府行為分析

流域是一種獨特的區域，其上中下游之間存在著天然的社會、經濟和生態聯系，構成了一個完整有機的社會、經濟和生態系統。流域生態環境資源作為一種區域公共產品，其消費上的非競爭性和非排他性決定了其供給制度的提供方在政府，然而，政府在區域公共產品上的供給者角色并不代表它天然就是這一產品的生產者，尤其是隨著我國分權化改革的不斷深入，地方政府權力的擴張和市場經濟體制的逐步確立所帶來的社會群體的利益分化，公共選擇學派所揭示的政治市場內存在的“鐵三角”交易規則以及政府經濟人性質所帶來的政府尋租等腐敗現象，導致了政府失靈乃至政府失敗現象的出現，這使我們不得不重新審視傳統政府是公平、正義化身的道德人形象的認識，這樣，地方政府及其部門之間為了政治利益而圍繞著流域生態資源展開了激烈的政府間競爭，使得原本一體的流域被塊狀切割，地方保護主義盛行，“多龍治水”現象普遍，造成了國家利益地方化、地方利益部門化、部門利益法制化問題，下游責怪上游破壞生態、污染水源，只顧經濟利益不顧生態保護，上游責怪下游免費搭便車，白白享受了生態保護帶來的效益卻不進行生態補償，上下游之間各自為政，互相推諉。水權交易市場的不完善、不規范更加劇了政府在流域治理上的一家獨大所帶來的流域治理危機，諸如流域水污染問題、流域水資源分配問題、流域生態保護問題、流域生態補償問題、流域水土流失問題等等。政府為了發展本地經濟，追求經濟GDP的增長，防止企業通過“用腳投票”轉移資本，不在基礎設施建設和營造良好的投資環境上下功夫，而是重復進行產業布局，引進一些“三高”企業，對一些企業的排污行為聽之任之，等到造成嚴重后果后，又采取遮遮掩掩的包庇行徑，將大事說小，小事說無，對污染企業的懲罰力度更是小之又小。處罰數額僅夠彌補治污成本，更不用說用來補償了，激勵機制和制約機制的不健全使得企業缺乏流域生態環境保護和建設的動力，而現行排污收費標準偏低，遠低于污染治理設施的正常運行成本，排污成本與治污成本形成到掛，直接后果是企業不積極治理污染，花錢買排污權［4］。

二、流域公共治理中的企業行為分析

企業是市場經濟的主體，以追求利潤最大化為其首要目標，因此，追求經濟利益永遠是企業的立身之本和最終歸宿，但同時它也是整個社會大系統中的一份子，是環境容量的最大消耗者和受益者，因此，企業理應承擔起保護流域生態環境的社會責任，這就需要我們制定完善的市場經濟法律法規，完善市場交易規則，規范市場交易行為以克服企業存在的道德風險和逆向選擇行為，阻斷企業與政府官員的尋租鏈條，同時對企業污染流域環境的行為實行嚴格的制裁措施，對響應發展循環經濟撤掉污染環境工序以及成功實現轉型保護改善流域生態環境的企業采取稅收減免、補貼等激勵手段，實施企業環境管理責任制度，使環境管理滲透到企業的計劃管理、技術管理、生產管理、勞動管理、財務管理等諸項管理活動中，引導企業走既追求營利又保護生態環境的可持續發展道路。另外，在我國的流域水污染治理中，往往表現出政府的越位和企業的缺位現象，固然，政府運用行政手段和法律手段是不可或缺的，但也常常因為層層的審批而延誤了最佳治理時機，反應不及時招致民眾的埋怨，借鑒外國經驗，在發揮政府引導作用的同時，可以采取BOT、TOT等融資方式，鼓勵民間資本投入水環境保護項目，逐步實行專業化運行、市場化運作和企業化管理，推進經營型環保項目產業化進程。雖然政府可確定生態保護資金的投向，對生態項目實施進行監督，保證生態項目資金的專款專用，但生態保護資金的營運卻不必須由政府來操作。“保護資金的運用可由地方政府委托中介組織，采取公開招標方式，進行產業化、市場化經營，放開環保基礎設施產業市場準入，鼓勵各種經濟成分積極參與，實現環保投資主體多元化、運營主體企業化和運行管理市場化，以實現生態保護資金的保值、增值。”［5］雖然我國憲法規定了生態資源的所有權在全民，但其他產權諸如經營權、收益權和處分權可與之適當分離，這樣流域生態資源便具有了可讓渡性，這有利于資源的優化配置，同時由于產權強調的是規則和行為規范，規定了財產的存在及其使用過程中不同權利主體的行為權利界限和約束關系，這樣便為市場交易行為提供了制度基礎，有利于建立流域生態保護的長效機制。更為重要的是，通過建立具有排他性的明晰產權，有利于保護產權主體的合法權益，解決外部性問題，促進外部問題內在化。

三、流域公共治理中的第三方行為分析

（1）專家。毋庸置疑，在制定流域開發規劃與確定工程項目方面，嚴密的科學論證是不可缺少的，這也正是各國十分重視專家治水、技術治水、工程治水的原因所在。如美國在開發密西西比河的過程中，陸軍工程團就十分注意同有關高等院校、科研機構和企業集團的科研力量進行合作，并建立了科學試驗機構。我國由于深受水患災害之苦，從建國以來一直秉持的是專家治水、工程治水、技術治水的理念，采取的也是相應的工程措施，但是，目前大量的流域水污染等問題已經遠遠超出了純技術的層面，上升為管理體制問題，并且，工程技術層面的流域治理必須建立在有效的治理機制上才能充分發揮作用。在繼續發揮專家治水的同時，必須著手解決我國水務管理體制方面的問題，關于這一點，水利部部長汪恕誠也強調我國應由工程水利向資源水利轉變，并且多次談到水利工作中要樹立人與自然和諧相處的理念。