作者：許曉春 單位：北京師范大學經濟與工商管理學院

國家行政管理體制是一個國家政府從經濟基礎、上層建筑以及相應的國體政體出發,根據政府職能建構的行政管理組織結構和一整套運行機制。黨和國家的理論、路線、方針、政策以及政府的各項工作,都要通過一定的行政管理體制來實施。

一傳統的行政體制建立的背景及意義

根據上述定義,國家行政管理體制的建立必須從本國的國體、政體出發,同時必須考慮當時的經濟、社會形勢。因此建國初我國高度集權的行政管理體制的建立是由當時的客觀環境所決定的。

第一,建國初人民解放戰爭已獲得基本勝利,殘余的敵人卻還尚待消滅,并且他們寄希望于帝國主義對中國內戰的干涉和“第三次世界大戰”的爆發,妄圖卷土重來。在國際上,美國堅持“扶蔣反共”的政策拒絕承認新中國,并竭力阻撓其他國家承認新中國,阻撓恢復我國在聯合國的合法席位,妄圖在政治上孤立中國。另外,它在經濟上對我國實行封鎖,妄圖把新中國扼殺在搖籃中。因此,新中國的領導層面臨嚴峻的政治任務,必須建立和鞏固新的政治權威,擴大新政權的社會基礎,因此,建立高度集權行政管理體制是十分必要的。

第二,新中國剛成立,她所繼承的是一個十分落后的爛攤子,社會資源極端匱乏,1949幾種主要的工農產品的產量是:鋼15.8噸,只占歷史上最高產量92.8噸的17%,按照1949年全國5.4億人口計算,中國人均鋼只有5兩多;原煤3100萬噸,比1936年減少25%;棉花的年產量只有890萬擔,比1936年減少了40%;在工農業總產值中,農業占70%,工業占30%,而現代工業只占17%[1]。面對如此薄弱的社會資源,以及當時自我調節功能不完善的資源再分配機制,只有用統一的、集中的方式來分配有限的資源,以使社會的利益要求能夠得到最大可能的滿足,促進各地區均衡地發展。

第三,戰爭時期軍事領導體制所遺留下來的影響。長期的革命軍事活動形成了一種自上而下完整的指揮體制。新中國成立,初期基本上還沿用了這套體制來實行政治領導,面對建國初的形勢,軍事指揮也需要高度集中的體制,這種體制在人員、運行方式、心理等方面都構成“范式”,這樣就限制和界定了選擇空間。第四,小農普遍存在的國度需要用高度集權的行政管理體制,將趨向各異的多種力量聚集在一起,尤其是將分散孤立的眾多小農集合在一起,將他們變成一支有組織的力量。我國正是一個小農居多的國度,這就決定當時必須建立高度集權的行政管理體制。

這種高度集權的行政管理體制從根本上說是黨政軍高度的一體化,黨領導一切的表現。之所以會形成這種體制,除了適應客觀形勢的需要外,還由于主觀上缺乏經驗,對當時的客觀規律還缺少清醒的認識,有時對集權和分權關系處理上更多警惕分散主義的產生。此外,人們頭腦中多少受歷史上封建專制主義的影響及共產國際時期實行的各國黨工作中領導者個人高度集權的傳統影響,尤其是蘇聯高度集權體制對我國行政體制的形成也產生較大的影響。這種黨政軍高度一體化的集權行政管理體制在當時由于較好地反映了人民的意志和愿望,黨及時有效地處理了建國初千頭萬緒的社會政治事務和領導國民經濟恢復的工作,實現了向社會主義的過渡。但這一體制也給當時帶來了一系列的弊病:工業物資過多地集權于中央;市場范圍太小,統得太死;地方和企業的財權太小;用工形式單一,形成了“鐵飯碗”的勞動制度;過分強調“條條”行政管理,割斷了地區內部、各企業之間的經濟聯系。這些弊病與生產力發展要求之間矛盾漸漸突出,影響到經濟建設的發展,同時也給以后行政體制的健康發展留下了消極影響。

二傳統行政體制對改革開放前行政體制調整的影響

上述關于我國建立高度集權的行政管理模式的客觀因素,也成為這一體制一直存在下來的原因。而且從歷次行政體制改革來看,我國政府始終未能擺脫這一體制的影響。改革開放前,中國的行政體制從整體上看是從屬并服務于集中統一的計劃經濟體制,但這并不意味著在新中國建立后的30年間,中國的行政體制是一成不變的。事實上,從1949年新中國建立起新型的政府管理體制開始,中國的行政體制經常隨著政治經濟形勢的變化而進行不斷的調整和完善,但是這種調整、完善,并不可能改變計劃經濟體制本身,甚至直接受到了“左”的錯誤的影響。如果對改革開放前30年的中國行政體制的調整、完善做一個概括,按照其時間順序大體可以分為三個階段:即1949年至1956年,1956年至1966年,1966至1978年[2]。在1956年以前的第一次調整、完善,主要是圍繞1954報第一部憲法的頒布與實施,以及“三大改造”的展開和第一個五年計劃的貫徹進行的。由于在短時期內,中央與地方機構、人員膨脹過快,為此,從1954年底到1955年,中央用一年多的時間內對各級機關和人員進行過一次精簡。主要是減少各個部門內部的管理層次,減少非業務人員的比例,并將中央精簡下來的3萬多人“層層下放”,充實到地方和基層,加強了地方和基層的工作。

從1956年到1966年的10年間,是建國后第一次比較自覺地探索行政體制如何適應生產力發展的時期。盡管這一探索是在傳統的計劃體制內進行的,其目的是試圖在集中與分散之間尋找一個合適的相互結合的度,實施中也因為形勢的變化未能始終如一地堅持下去,但這種探索本身還是有一定的積極意義,并為改革開放以來的行政體制改革提供了重要經驗。由于改革過急過快,特別是“大躍進”的錯誤所造成的后遺癥很快暴露出來。隨著三年困難時期的到來,中央不得不重新調整政策,以適應形勢變化的需要。因此,黨中央從1960年起實行對國民經濟“調整、鞏固、提高”的方針,又重新強調中央的集中統一領導。也正是由于再次強調集中統一,才使中國渡過了三年困難時期。從1966年到1976年,由于“文化大革命”,我國的行政管理被嚴重破壞,出現了有黨無政、有中央無地方和以軍代黨、以軍代政的奇特的行政管理體制,形成了高度集權和高度無政府狀態并存、表面上的群眾大民主和實際上的決策專制并存的奇特局面。黨的九大進一步強化了黨的“一元化”領導的高度集中的領導體制,行政管理總體萎縮、職能畸形的情況并沒有得到根本改變。林彪事件爆發后,國務院的機構才開始恢復和調整。1975年鄧小平主持中央日常工作期間,強調管理權限要適當集中,但這個過程終因政治氣候的變化而被迫中斷。