本文作者：曾娜 單位：昆明理工大學法學院

行政立法是當代無可避免的現實。截至2011年8月底，我國已制定行政法規706部，［1］再加上現行有效的12000多部行政規章，［2］已數十倍于全國人大及其常委會制定的法律，法治(法律的統治)日益成為規章乃至規范性文件的統治。如果說行政立法程序是“現代政府最偉大的一項發明”，［3］電子信息技術的發展則為這一發明的改進提供了無限潛力，使行政立法過程從傳統的紙面方式轉變為電子方式。行政立法的電子化并未突破現存的法律框架，但如果電子信息技術能適當地整合入行政立法的程序設計中，公眾參與將從目前“紙面上”的權利，轉變為真正的民主實踐。亦即，公眾將在行政立法中發出更大的聲音，實質性地分享行政機關的立法權力，出現立法上的“革新”。

一、行政立法與電子信息技術

針對行政立法的正當性基礎，古典的“傳送帶”理論(transmissionbelt)認為，公民通過選舉控制立法機關，經立法機關授權，行政立法間接取得源自選舉的民主正當性。該理論在行政國家的現實下已難以立足，為確保行政立法的正當性，首選的替代方案是模仿議會立法程序，使利益相關人能夠參與到行政立法的制定過程中，借此補充日漸乏力的議會控制。從行政立法過程看，最突出的一個特征是信息管理的復雜性。這是因為行政立法通常針對的是當前社會中最具緊迫性的一些爭議，往往涉及跨機關、跨地區的協調活動，收集、加工、分析和交流信息所耗費的資源占據了行政立法成本的大頭;若再引入公眾參與，勢必進一步增加信息處理上的困難，延誤法案的公布。當然，如果公眾參與能夠顯著提高行政立法質量，所付出的這些代價也可忽略不計。問題是，受制于種種因素，公眾難以接近行政機關的立法資料，也無適當途徑了解彼此所提的意見，無法開展有效的交流，因此，實踐中公眾雖對立法草案提出種種批評，卻無法提供有價值的替代方案，除增加行政機關的工作負擔外，并未產生明顯的利益。甚者，公眾參與所帶來的行政立法程序的復雜化，可能導致行政機關放棄行政立法，通過“紅頭文件”等方式進行規制，反而造成更大的不利。

在行政立法實務中，使公眾參與具有可行性的工具的欠缺，顯著削弱了參與的價值，不過，電子信息技術的快速發展為解決上述難題帶來了希望。關于電子信息技術的定義，存在不同的表述，一般是指利用計算機、網絡等管理和處理信息所采用的各種技術的總稱。以該技術在行政立法中的應用為例，相比傳統的信息溝通方式，如公開紙面信息、召開座談會、論證會、聽證會等，行政機關借助互聯網可以更低的成本和更有效的方式向公眾提供信息，減輕信息收集、處理上的負擔，因公眾所提意見過多而壓垮行政機關的擔憂得以有效緩解，從而促進參與機制更廣泛的使用。更重要的是，電子信息技術所具備的互動性，能夠幫助公民了解其他人提交的意見，開展相互間的交流和深入細致的討論;而且，通過在線對話，過去不能出席座談會、論證會或聽證會的公民，現在有了更多的參與機會;在某些情形，公眾甚至可以就立法中的某一事項達成共識，使之成為正式公布的法案內容的一部分。鑒于電子信息技術在擴大公眾參與上有著突出的效果，而參與的擴大又有助于提高行政立法質量，行政機關日漸重視電子信息技術的應用，使行政立法呈現出電子化發展趨勢。

二、行政立法的電子化發展

行政立法的電子化涵蓋了一個寬泛的領域，主要指行政機關將電子信息技術應用于行政立法程序的每一個步驟，如起草立法草案、公布草案、就草案征求意見、表決和公布最終法案等，以更好的實現行政立法程序目標的一系列活動。電子信息技術的應用將導致行政立法過程從傳統的紙面方式轉向電子方式，因此，在美國，一般將其表述為“電子行政立法”或“在線行政立法”。

(一)當前的實踐

電子行政立法是電子政務的重要一環，以在該領域居領先地位的美國為例，1990年代早期開始在行政立法中應用電子信息技術。在這一時期，美國行政會議(現已不存在)發表了在規章制定過程中利用電子信息技術的幾份報告，聯邦公報和聯邦規制法典也開始上網。1998年交通部成為第一個利用在線、覆蓋全部門的規制卷宗，提供包含在規章制定記錄中的所有研究、評論及其他文件的規制機關。大體上看，美國聯邦政府的電子行政立法計劃由三個階段組成:第一階段創建統一門戶網站(http://www．regulations．gov)的工作于2003年1月完成;第二階段是聯邦卷宗管理系統(FederalDocketManagementSystem)的建立;最后一個階段的任務涉及電子桌面(elec-tronicdesktop)的發展。該計劃的長期目標是研制一套知識管理工具，幫助行政機關作出規制分析和決定。［4］我國電子政務建設主要從20世紀90年代的“三金工程”開始起步，截至2008年，中央、省和地市級政府網站的普及率分別達到96.1%、100%和99.1%。［5］隨著電子政務的日益推進，許多行政機關開始利用互聯網公布立法草案，接受公眾通過電子郵件提交的意見。例如，國務院法制辦在其門戶網站(中國政府法制信息網)設置“法規規章草案意見征集系統”，公眾可進入該系統對行政法規和部門規章草案發表意見。在我國，通過互聯網公開行政立法草案已成為通行方式，但總體上看，當前的實踐僅觸及電子信息技術的表層，尚未充分利用其互動性能力。具體表現在:首先，地方層面尚未建立電子行政立法的統一平臺;其次，在線參與更多意味著用電子郵件取代信函或傳真作為傳遞意見的工具;最后，電子信息技術基本上未用于促進公眾參與，更多的是方便行政機關的管理。可以說，我國行政立法的電子化實踐僅僅是將傳統的紙面方式簡單地搬到互聯網上，既未提供給公眾更多的信息，也未開展任何形式的互動討論，根本談不上是一種“革新”。

(二)改進方向

在美國，環境保護署、交通部、勞工部、核能規制委員會等機構對電子行政立法的發展起到領導性作用。目前聯邦政府改進電子行政立法的努力主要表現在兩個方面:電子卷宗和在線對話。與傳統上保存在行政機關內的紙面卷宗一樣，電子卷宗貯存了行政機關立法活動的所有信息，至少應包括行政機關依法須公開的所有信息。為發揮電子卷宗在促進互動式討論上的作用，環境保護署的電子卷宗系統在設計上突出了公眾友好界面，向公眾提供用戶手冊和網站指導以幫助其提交意見。環境保護署還開展了公眾教育方面的努力，向公眾提供與擬議草案相關的解釋性材料，將公眾意見整理成摘要和主題事項索引，方便公眾瀏覽先前發表的意見，并為后續的交流提供更多信息;同時，在法律要求的情況下，將成本效益分析報告和規制影響報告公開在互聯網上。［6］聯邦政府希望通過落實這些“最好的實踐”(bestpractice)，促進公眾參與，增加行政立法的可接近性和透明性。電子行政立法的優勢不僅表現在改善公眾對信息的獲取上，更重要的是改變了行政立法的決定方式，后者主要通過在線對話機制的運用得到實現。以環境保護署2001年制定公眾參與政策為例，起初曾考慮在全國不同地點舉辦一系列公眾會議，后因資金所限，決定以在線討論方式代替。