本文作者：王強 單位：南京大學哲學系 西北大學哲學與社會學學院

一、這一時期也是思想激蕩和理論層出的時期

在新公共行政和新公共管理等行政理論影響下,全球出現一股勢不可擋的公共行政變革潮流,且各國政府在變革過程中出現諸多趨同現象,如行政職能市場化、行政權力分散化、公共服務社會化、政府理念企業化、政府治理電子化等等。〔2〕主要表現在以下幾個方面:

第一,縮小政府職能,減少公共開支。在縮減公共開支,建立“精干、效能”的“小政府”方面,西方國家普遍采取分散、轉移政府專業管理職能的方法。其一是國有企業私營化,即將部分國有企業和資產讓渡給私人經營;其二是公共服務社會化,即將部分公共服務事務委托給民間團體或者私人管理;其三是政府業務合同化,即將部分業務推向市場,以契約的形式,保證業務目標的實現。在縮小政府管理權限,減少公共開支的同時,西方國家也注意加強政府的宏觀調控和綜合協調職能,通過制定指導性經濟計劃,對國民經濟的發展前景作出預測和分析。

第二,精簡機構人員,建立精干政府。建立精干、合理、高效的政府機構是各個國家行政改革的重要目標。1984年,日本政府對12個省廳的內部機構進行了大幅度的調整合并;1987年,澳大利亞政府將28個部合并為18個部。在精簡機構的同時,西方國家政府還采取了緊縮編制、精簡冗員的做法,以建立精干效能的政府。目前西方發達國家內閣機構大多實行“大部門體制”,內閣機構設置一般在20個以下,其中加拿大最多,為19個,英國法國都是18個,美國15個,日本則只有1府12省廳。

第三,實行權力下放,擴大地方權力。20世紀70年代以來,這方面的改革以分權為主流。如里根政府提出了“還政于州”的口號,給州政府更多的自主權;日本政府則通過法律,使地方政府具有更大的自主權;法國政府也以法律形成關于權力下放和權力分散的基本格局。總觀西方國家權力下放歷程,我們發現,其堅持財權集中,事權分散的原則,這樣既保證國家利益得以維護,又充分調動地方的積極性、主動性。〔3〕20世紀七八十年代,西方發達國家的行政改革在總體上是成功的,概其經驗,主要包括以下幾個方面:其一,漸進的改革。西方國家的行政改革,大多沒有采取突變的形式,而是采用漸進式的改革,這樣就確保了行政改革的穩步發展、有序前行。其二,法制的保障。西方國家行政改革中特別注重法制建設,行政改革的每個步驟、措施,都要由議會通過的相應法律作為依據才能具體實施。其三,高效的進行。西方國家行政改革特別強調效益問題,將企業管理中的“顧客至上”原則應用于公共管理之中,不斷提高服務質量,滿足顧客的訴求。當代西方國家政府在現代化進程中積累的成功經驗是人類共同的財富,值得我們學習和借鑒,而且從經濟學的角度看,借鑒和總結他人的經驗和教訓,有助于縮短中國行政現代化的博弈過程,較少試錯次數,從而降低行政現代化的成本。基于此,鄧小平多次強調要“認真調查研究,比較各國的經驗”,而后“集思廣益,提出切實可行的方案和措施”〔4〕,推動中國的行政改革和現代化進程。

二、鄧小平對當代西方行政改革經驗的借鑒

鄧小平長期從事黨、政、軍高層管理工作,這是他具備豐富經驗和杰出才能的基礎;與此同時,鄧小平還具備一般高層領導者所不多的特殊經歷,這就是他旅法留蘇、多次訪美、訪日、訪歐的廣泛國外生活的閱歷。這使得他“比其他人更早了解有關別國現發表展和生活水平的情況”〔5〕,“對外國人以及外國人對中國的看法抱有極大的興趣”〔6〕。鄧小平特殊的生活實踐和個性品質,使得他能夠放眼看世界,不斷地同外部環境進行對話溝通。從世界現代化圖式出發,鄧小平反對凡事都要先拷問姓“資”還是姓“社”的對象性思維,對此類人,鄧小平嚴肅斥責其“連基本的常識都沒有”。因為“資本主義已經有了幾百年歷史,各國人民在資本主義制度下所發展的科學和技術,所積累的各種有益的知識和經驗,都是我們必須繼承和學習的”〔7〕。并預言:經過改革“我們的制度將一天天完善起來,它將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素,成為世界上最好的制度”〔8〕。

第一,借鑒西方國家政府官員的任期制,廢除領導崗位終身制。西方各國內閣每屆都有一定的期限,而且主要領導人的任期都不能超過兩屆,這種做法在一定程度上,可以防止個人專權。建國后,中國實際上存在著領導崗位終身制問題,這在一定程度上導致個人專斷、官僚主義,影響了社會主義民主化進程。鄧小平指出:“世界各國都有自己的退休制度。……我們也需要有個年齡的限制。”〔9〕在鄧小平影響下,1982年2月,中共中央做出了《關于建立老干部退休制度的決定》,同年《憲法》規定國家領導人連續任職不得超過兩屆。1984年10月,就干部年輕化問題鄧小平再次指出:“這一點,也要學發達國家。……好多國家大部分部長是三十幾歲,也有歲數大一些的,但比較少。總理歲數可能比較大,一般也是五十多歲。”〔10〕鄧小平不僅是這樣說的,也是這樣做的,1985年,他主動從行政管理一線退下來,不再從事具體行政管理事務,這對建立合乎理性的領導干部交替制度具有十分重要的意義。

第二,借鑒西方國家規范化的制度優勢,克服人治化傾向。制度是理性的重要載體,無規則即是無理性〔11〕。在西方無論是政治學、經濟學還是管理學,“制度”都是一個主要范疇,美國政治學家賽繆爾•亨廷頓認為:制度是“穩定的,受到尊重的和不斷重現的行為模式”〔12〕;新制度經濟學的主要代表人物諾斯則認為“制度是一系列被制定出來的規則,守法程序和行為的道德倫理規范”〔13〕;羅爾斯將“制度理解為一種公開的規范體系”〔14〕;阿爾蒙德認為“政治制度是一個社會用來系統表達和貫徹其共同目標的各種安排的重要部分”〔15〕。中國傳統政治制度,“封建專制傳統比較多,民主法制傳統很少”〔16〕。為此鄧小平強調“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”〔17〕,所以他總是“考慮從制度上解決問題”,通過“改革黨和國家領導制度及其他制度,……加速現代化建設事業的發展”〔18〕。

第三,借鑒西方國家的公務員制度,改革干部人事制度。西方公務員制度建立在兩黨制基礎之上,其將政府工作人員分為“政務官”和“事務官”,“事務官”不與政黨共進退,通過公開考試、嚴格考核、擇優錄取的方式選拔。這主要是為防止兩黨輪流執政而導致政府管理中斷,客觀上也造就了大量優秀政府管理者。鄧小平善于吸收和借鑒西方發達國家成熟的人事管理制度和有益經驗,并結合中國國情形成具有中國特色的干部人事制度。1979年,在談到“認真選拔接班人”時,鄧小平說:“我們說資本主義社會不好,但它在發現人才、使用人才方面是非常大膽的。它有個特點,不論資排輩,凡是合格的人就使用,并且認為這是理所當然的。”〔19〕1980年,在中央軍委擴大會議上,鄧小平指出:“一般資本主義國家考法官、考警察,條件很嚴格,我們更應該嚴格,除了必須通曉各項法律、政策、條例、程序、案例和有關的社會知識以外,特別要求大公無私、作風正派。”〔20〕在鄧小平干部人事制度思想的指導下,1988年,國務院成立人事部,主要負責推行國家公務員制度的建設。1993年,《國家公務員暫行條例》正式產生,并在此基礎上形成了《中華人民共和國公務員法》(2005年4月27日頒布)。