作者：趙曉強(qiáng) 單位：中共吉林省委黨校法學(xué)教研部

從法律和政策上不難看出，國(guó)家對(duì)于包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度非常矛盾:(1)既希望承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，又限制承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。國(guó)家希望通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)提高農(nóng)民的收入，提高農(nóng)業(yè)效率，提高土地效能，但是又擔(dān)心這樣會(huì)危及農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的安全。特別是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是不可逆的流轉(zhuǎn)方式，一旦轉(zhuǎn)讓出去，農(nóng)民長(zhǎng)期失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方將長(zhǎng)期占有和使用土地，這不論是對(duì)農(nóng)民自身來(lái)講，還是對(duì)農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展來(lái)講無(wú)疑是一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。(2)既以確保農(nóng)民的生活保障為基本價(jià)值目標(biāo)，又不遵循社會(huì)保障法的原則規(guī)則，而將承包土地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性和社會(huì)保障性是相互矛盾的。既要農(nóng)地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障責(zé)任，又要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為物權(quán)，這本身就是矛盾和沖突的。現(xiàn)行立法無(wú)視二者的根本差別，在同一社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中，時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定規(guī)則，時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的運(yùn)行模式，使現(xiàn)行各種政策、法律規(guī)定頻頻產(chǎn)生明的或暗的、直接或間接的混亂與沖突［2］。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干學(xué)說(shuō)

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制轉(zhuǎn)讓的學(xué)說(shuō)。囿于國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略考慮而導(dǎo)致的農(nóng)村土地用途嚴(yán)格管制，以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民安身立命的重要性，法律視閾中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是一種限制流通性權(quán)利［3］。綜合來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)限制說(shuō)的理由主要有三［4］:(1)土地保障說(shuō)。就中國(guó)而言，在城鄉(xiāng)剛性二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，社會(huì)保障體系僅僅能覆蓋城鎮(zhèn)戶口人員，而占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民則長(zhǎng)期游離于規(guī)范的社會(huì)保障體系之外，土地便自然成為數(shù)億農(nóng)民仰賴的保障之源，兼具生存保障、就業(yè)保障、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的多重功能［5］。在中國(guó)，土地不僅僅是生產(chǎn)資料，而且具有社會(huì)保障功能，農(nóng)民的生老病死主要依賴土地。一旦允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民離開(kāi)了土地，社會(huì)又不能對(duì)農(nóng)民提供保障，這將會(huì)使農(nóng)民喪失基本的生活保障［6］。(2)防止兼并說(shuō)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于放開(kāi)農(nóng)村土地制度的主張如果一旦成為法律現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民可能輕易喪失土地，造成大規(guī)模的土地兼并。在中國(guó)這樣一個(gè)擁有十多億農(nóng)業(yè)人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，如果允許農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無(wú)地少地農(nóng)民的社會(huì)問(wèn)題［7］。(3)保護(hù)耕地說(shuō)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，將導(dǎo)致大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開(kāi)發(fā)用地，不利于國(guó)計(jì)民生和中國(guó)自給自足的糧食安全戰(zhàn)略［4］。糧食生產(chǎn)與安全始終是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的大問(wèn)題，這也是中國(guó)毫不動(dòng)搖地通過(guò)法律制度嚴(yán)格管制農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)性用途的最根本的理由［3］。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)說(shuō)。(1)法律性質(zhì)說(shuō)。轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的說(shuō)法與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性存在顯見(jiàn)的抵牾［8］。家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓“須經(jīng)發(fā)包方同意”與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合［9］。(2)資源配置說(shuō)。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)“一人一畝三分地”的家庭作業(yè)模式不利于將資金、技術(shù)、知識(shí)、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素吸引到農(nóng)業(yè)中來(lái)，與土地、勞動(dòng)等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素進(jìn)行最優(yōu)化配置也不利于節(jié)省成本和開(kāi)支［4］。土地權(quán)利的自由轉(zhuǎn)讓，既可確保土地資源的利用價(jià)值最大化，也可保障經(jīng)營(yíng)者收回投資。(3)城鎮(zhèn)化推進(jìn)說(shuō)。禁止或嚴(yán)格限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將使農(nóng)民欲成為城市居民必須放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不能保留權(quán)利或?qū)⒇?cái)產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)，客觀上促成農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份的消極性，影響城市化步伐［8］。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓若干學(xué)說(shuō)在制度中的體現(xiàn)及存在的問(wèn)題

1.關(guān)于土地保障說(shuō)。土地保障說(shuō)符合國(guó)家保障農(nóng)民基本生活的價(jià)值取向，體現(xiàn)在法律制度中具體表現(xiàn)為:一是轉(zhuǎn)讓方(原承包方)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源;二是經(jīng)發(fā)包方同意。在制度設(shè)計(jì)上，即認(rèn)為如果農(nóng)民有了穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，也就是有了基本的生活保障，不會(huì)因?yàn)槭ネ恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)而生活無(wú)著。另一方面，對(duì)于發(fā)包方寄以重大希望，即希望發(fā)包方在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時(shí)候，對(duì)于承包方(轉(zhuǎn)讓方)是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源予以審查。但是，承包方(農(nóng)民)和發(fā)包方(集體經(jīng)濟(jì)組織)又如何去準(zhǔn)確地判斷呢?由于配套的制度建設(shè)滯后，這一判斷無(wú)疑非常困難。如農(nóng)民工問(wèn)題，大量在城里打工的農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)益無(wú)法保障，拖欠工資、工傷等問(wèn)題尤其突出，他們無(wú)法預(yù)見(jiàn)其工作的穩(wěn)定性;又如集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，比較嚴(yán)重的是“組”這一層集體經(jīng)濟(jì)組織，由于種種原因，其權(quán)利往往由村來(lái)代行，又如何能承擔(dān)起判斷承包方生存保障的責(zé)任呢?可見(jiàn)，現(xiàn)有的制度安排無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的價(jià)值目標(biāo)。對(duì)此，在制度上有兩種選擇:一是制定更加確實(shí)可行的保障農(nóng)民生活的規(guī)定，如“轉(zhuǎn)讓方必須參加社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)”等;二是取消轉(zhuǎn)讓方(原承包方)“有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”的限制。筆者贊同第二種選擇，理由如下:(1)嚴(yán)格地限定轉(zhuǎn)讓方必須取得其他方式的社會(huì)保障，在現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障制度滯后的情況下，無(wú)疑會(huì)妨礙土地的流轉(zhuǎn);(2)由于農(nóng)村的土地調(diào)整政策即“增人不增地，減人不減地”的政策以及農(nóng)村土地征收已經(jīng)導(dǎo)致了大量無(wú)地和失地農(nóng)民，堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障價(jià)值已經(jīng)意義不大。

2.關(guān)于土地兼并說(shuō)。土地兼并說(shuō)在制度中主要體現(xiàn)為，受讓方必須是“農(nóng)戶”而不能是法人、其他組織或者自然人。因?yàn)檗r(nóng)戶缺乏兼并土地所需要的資金，進(jìn)而可以防止土地兼并的產(chǎn)生。該制度設(shè)計(jì)無(wú)法防止土地兼并。因?yàn)椋凑漳壳巴恋剞D(zhuǎn)讓的價(jià)格來(lái)看，3000元正是當(dāng)前中國(guó)相當(dāng)部分農(nóng)村農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利的價(jià)格［10］20。如此低的轉(zhuǎn)讓價(jià)格，已經(jīng)富裕起來(lái)的農(nóng)戶或者農(nóng)戶與社會(huì)資本相結(jié)合，就完全可以“兼并”農(nóng)村土地。筆者認(rèn)為，防止土地兼并最有效的方式是防止土地過(guò)度向一個(gè)主體集中，只要在制度設(shè)計(jì)上限制單個(gè)主體的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有量就可以了，不必作主體上的限制。

3.關(guān)于保護(hù)耕地說(shuō)。保護(hù)耕地說(shuō)在制度中主要體現(xiàn)為，受讓方是“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶”。該制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題在于:一方面從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶也未必將土地用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上;另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度屬于私權(quán)制度，而土地用途限制屬于公法的范疇，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計(jì)上不必規(guī)定“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的限制，而是要加強(qiáng)相應(yīng)的公法制度建設(shè)，比如基本農(nóng)田保護(hù)制度等，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)土地用途的監(jiān)管。