本文作者：李超峰 單位：中國地質(zhì)大學 （北京）地球科學與資源學院

遼寧省礦業(yè)用地的基本情況

遼寧省是礦業(yè)大省，已發(fā)現(xiàn)礦藏１１５種，探明儲量的有６４種，其中鐵、硼、菱鎂石、金剛石、滑石、玉石、溶劑灰?guī)r等礦的儲量均居中國首位。全省１４個市中有９個是比較典型的以資源開采為主的城市。２０１０年遼寧省礦業(yè)從業(yè)人員３０３６５５人，礦石產(chǎn)量為３２８４３．６７萬ｔ，工業(yè)總產(chǎn)值為６１４４４８１．８２萬元。遼寧省現(xiàn)有礦山企業(yè)４０４８個，其中，大型１７４個，中型１２４全，小型２３８９個，小礦點１３６１個。礦業(yè)用地總規(guī)模為５２０萬畝［２］，每家礦山企業(yè)平均占地１２８０畝。遼寧省礦業(yè)用地按取得方式區(qū)分：以出讓方式取得５萬畝，占實際用地總量的０．９６％；以劃撥方式取得２９萬畝，占５．５８％；以租賃方式取得５０萬畝，占９．６２％；自行租用農(nóng)村集體土地４３６萬畝，占８３．８５％。按礦業(yè)用地的用途區(qū)分：采（探）礦用地４７６萬畝，占用地總量的９１．５４％；排巖場１２萬畝，占２．３１％；堆放場７萬畝，占１．９２％；辦公倉儲等房屋占地１３萬畝，占２．５％；其他用途１３萬畝，占２．５％。

礦業(yè)用地中存在的問題

礦業(yè)用地涉及礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)等兩方面的權(quán)利。依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》規(guī)定，是否具有土地使用權(quán)證并不是申請辦理采礦許可證的前置條件［３］。實踐中，地方國土資源管理部門在下發(fā)采礦許可證前并不審查申請礦區(qū)范圍是否符合土地利用總體規(guī)劃或者占用基本農(nóng)田等涉及土地管理的內(nèi)容。《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬建設用地范疇，應按要求辦理審批手續(xù)［４］。現(xiàn)實中，礦山企業(yè)一般先取得采礦許可證，再辦理建設用地許可。對報部或省審批的大中型礦山來說，一般不會出現(xiàn)拿到采礦許可后得不到用地批準的情況，出問題的主要是由市、縣兩級審批的小型礦山。由于采礦用地規(guī)模偏大，各地在編制土地利用總體規(guī)劃時，因建設用地規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需求納入土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，每年的建設用地指標中也沒有礦業(yè)用地的安排。這樣，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導致大量礦業(yè)用地非法使用。據(jù)調(diào)查，一部分取得合法采礦權(quán)但違法占地的采礦權(quán)人曾申請辦理用地手續(xù)，但由于存在礦區(qū)不符合土地利用總體規(guī)劃或占用基本農(nóng)田等問題，地方國土資源管理部門涉地科（股）室無法出具同意辦理的意見。

從事礦產(chǎn)資源開發(fā)既要辦理采礦許可證，又要辦理土地使用證。按照《土地管理法》規(guī)定，礦業(yè)用地屬于工業(yè)用地，必須使用國有土地，而礦山多數(shù)建立在農(nóng)村地區(qū)，土地屬于集體所有，因此礦業(yè)用地絕大部分需要通過征收取得，甚至還有一部分要通過招拍掛的方式取得土地使用權(quán)。由于采礦權(quán)與土地使用權(quán)的取得途徑不同，很可能造成二者難以統(tǒng)一。而對于一些小型礦山，因采礦周期短、用地時間短，相對于征地的長周期、高成本，投資者難以承受。如按照國有建設用地進行征收和使用，對地方本就緊張的土地利用年度計劃指標和建設用地資源來說，都是一種浪費。我國法律規(guī)定采礦用地應以劃撥的方式取得，但對于土地使用的具體年限沒有規(guī)定；而以出讓方式取得的土地使用權(quán)最長為五十年。從實踐來看，采礦用地實際的用地年限由礦山開采條件、資源的埋藏及儲量有關(guān)，一般來說，露天開采的礦產(chǎn)服務年限為四到六年，井下開采的一般為五十至六十年甚至更長［５］。這樣對于露天開采的礦山來說，實際采礦的時間遠短于土地出讓的使用年限，礦山閉坑以后，土地的權(quán)益如何處置就成了問題。正是由于礦業(yè)用地缺乏退出機制，導致滯留在企業(yè)中的土地越來越多，成為企業(yè)的負擔，而農(nóng)民手中的土地越來越少。

在土地利用方式方面，多數(shù)礦業(yè)企業(yè)節(jié)約用地意識十分淡薄。主要表現(xiàn)以下兩個方面：一是礦業(yè)用地面積求大貪大，不注重節(jié)約集約用地。比如某些工程建設單位在施工中往往需要臨時砂場，而這些場地又沒有特定的范圍，常常因為工程進度情況就近堆放。二是礦山用地閑置浪費情況比較嚴重。由于一些企業(yè)經(jīng)營不善，有的急需停頓整改，有的瀕臨破產(chǎn)，其企業(yè)用地閑置現(xiàn)象十分普遍，造成了巨大的資源浪費。三是礦業(yè)用地單位土地面積產(chǎn)出效率低。２０１０年，遼寧省建設用地單位面積生產(chǎn)總值為１２２．５元／ｍ２，而礦業(yè)用地僅為１７．７２元／ｍ２。一些礦山企業(yè)長期忽視生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理，資源開采造成的土地損毀嚴重，礦山環(huán)境惡化，治理恢復成本難以預計。多年來隨著礦山的不斷開采，礦區(qū)環(huán)境污染嚴重，土地挖損塌陷，地表植被剝離，水土流失，地下水層破壞等問題逐步凸顯［６］。且土地治理、復墾資金缺乏，加之部門管理職能分割，協(xié)調(diào)不暢等原因，致使土地復墾和礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理進展緩慢。

完善礦業(yè)用地管理的政策建議

礦山占用土地是因開采礦產(chǎn)資源的需要而發(fā)生，最終目的不是占有使用土地，是“為了蘿卜而扯了菜”，有其特殊性。長期以來形成的礦山用地現(xiàn)狀，有歷史、政策和管理等多方面的原因。規(guī)范礦山用地應充分認識到其特殊性，建議從以下幾個方面入手。針對礦業(yè)用地階段性特點，探索在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對采礦用地可不采取征收，而采取臨時租用的方式滿足采礦用地需要，走一條“租地－剝離－采礦－復墾－交地”的用地之路。實踐中，可以對于一些資源開發(fā)活動強度較低的礦山，對其占用的對于地表破壞程度較低、礦業(yè)用地的周期較短、閉坑后所占土地能恢復為農(nóng)用土地的采礦用地、尾礦庫用地等，可以允許礦山企業(yè)租用土地，同時應當明確土地的利用期限一般不得超過五年。對于臨時租用的土地，不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，但必須與原土地上的農(nóng)民或集體組織進行協(xié)商，并給予合理經(jīng)濟補償；如果礦山閉坑后不能恢復為可耕種、種植土地的，礦山企業(yè)仍然應當按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，辦理礦業(yè)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。

當前，我國現(xiàn)行礦業(yè)用地取得方式的局限性愈加明顯，嚴重制約了礦山用地的可持續(xù)利用。建議對礦山用地取得新模式達到節(jié)約集約利用土地資源的目的。一是礦業(yè)用地“增減掛鉤”模式。針對山區(qū)礦業(yè)用地比較散落的實際，應當適當降低建設用地增減掛鉤中規(guī)定的各項標準，對于礦業(yè)用地，可以允許礦山企業(yè)在治理原有礦業(yè)廢棄地的基礎上，可以換取相應的新的礦業(yè)用地指標，實現(xiàn)礦業(yè)用地的空間置換，進一步激發(fā)礦山企業(yè)進行土地復墾的內(nèi)在動力［７］。二是礦業(yè)用地“土地入股”模式。對于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價人股的辦法獲得，農(nóng)村經(jīng)濟組織辦理好建設用地手續(xù)后，交給礦山企業(yè)使用，按股份獲得收益。使用完成后將復墾好的土地歸還給農(nóng)民。這樣既有利于緩解礦山企業(yè)的投資壓力，又可調(diào)和礦業(yè)利益和農(nóng)民利益之間的矛盾，還有利于土地的有效利用。明確采礦權(quán)、探礦權(quán)和土地使用權(quán)的關(guān)系和取得的順序，在礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)的取得上，要協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)沖突［８］。一方面，在礦業(yè)權(quán)審批中，除目前審批土地復墾方案外，應將是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地供應政策、是否存在通過用地預審的建設項目納入審查內(nèi)容。不符合規(guī)劃的，應具體研究處理；不符合土地供應政策的，不予通過礦業(yè)權(quán)審批；對已通過用地預審的采礦項目，確定采礦權(quán)前，應相應劃出用地范圍。批準設置礦業(yè)權(quán)時，應吸收規(guī)劃、征轉(zhuǎn)、利用、耕保、地籍等部門參加會審。另一方面，在建設項目用地預審時，應考慮壓覆礦產(chǎn)資源情況和礦業(yè)權(quán)設立情況。不能解決壓覆問題的，不應通過用地預審，項目不能立項［９］。同時，為解決采礦權(quán)與其土地使用權(quán)設置不統(tǒng)一問題，充分實現(xiàn)采礦權(quán)的權(quán)益，應協(xié)調(diào)統(tǒng)一配置采礦權(quán)與土地使用權(quán)，在采礦權(quán)許可的同時一并配置其土地使用權(quán)。