教育財政投入4%目標的推延。自1993年《中國教育改革和發展綱要》提出到2000年要達到教育財政投入的4%目標以來，此后的許多法律和政策也多次強調這一目標。如1995年頒布的《中華人民共和國教育法》和1999年發布的《面向21世紀教育振興行動計劃》都不同程度地強調了4%目標。然而，到2000年，我國財政性教育經費占GDP的比例僅為2.87%，不僅沒有達到4%，反而低于1990年以前多個年份的水平，而且從1991年到2000年10年中，沒有哪一年超過1990年的水平，1995年降到歷史最低點。2001年，政府又將實現4%目標的時間推延到2005年。遺憾的是，2002-2005年，國家財政性教育經費占GDP的比例分別為3.41%、3.28%、2.79%、2.82%，不但沒有逐年提高反而每況愈下。③此后又多次強調，可至今還沒有實現4%目標。為了便于比較。1993年《中國教育改革和發展綱要》確定的4%目標實際上成為一紙空文。后來多次強調也沒有實現，到底是什么原因呢？

實施我國教育財政投入目標的制度缺失

我國教育財政投入的4%目標太高嗎？國際21世紀教育委員會認為“大體上說，在國民生產總值用于教育的比例尚未達到6%的國家，教育經費無論如何不應低于這個百分比。”④可見，4%目標一再落空，并非目標太高無法實現。分析發現，原因是多方面的，但根本原因在于我國教育財政投入的制度缺失。

（1）教育財政投入的制度設計缺失。我國教育財政投入的制度設計缺失，不是指我國教育財政投入沒有制度，而是指缺乏有效的具體制度安排。一是沒有專門的教育投入法。教育投入法的缺失使我國教育財政投入沒有系統健全的法律保障，是我國教育財政投入4%目標一再落空的重要原因。二是已有的法律缺乏強制性。我國已有的法律對教育財政投入的表述零散、抽象，缺乏必要的強制性。例如，1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第55條第明確規定：“各級人民政府教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。”像這種條款雖然對教育財政投入起到綱領性和宣示性作用，但如果沒有詳細的實施細則和明確的法律問責條款，很難起到實質作用。三是轉移支付制度不夠健全。我國教育財政投入本來就偏低，加上投入不均等、條件不均衡等因素，使我國不同地區學生在分享公共教育資源上有很大差距。⑤

（2）教育財政投入的制度執行缺失。制度再多再好，如果不執行還是等于零?？梢?，制度執行很關鍵。各級黨委和政府一再強調4%目標，也出臺了一些實施意見，例如：《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》（國發［1994］39號）規定：“《綱要》提出，到本世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比重應達到4%，國務院有關部門要制定相應的政策措施和實施步驟，認真加以落實。關于各級財政支出中教育經費所占的比例，財政部要會同國家教委，根據財稅體制改革后財政計算口徑的變化，盡快提出中央財政和省財政中教育經費應占的比例，切實保證教育撥款實際上有較大幅度的增長。”可見，有關部門執行不力是4%目標一再落空的重要原因。新綱要再次確立了2012年達到4%目標，能否實現還要看有關部門執行措施是否得力。多年來，有關部門之所以執行不力，主要是教育財政投入在某些領導心中是“軟指標”，在政績考核中無關緊要，執行不力也沒有處罰，沒有那位主管領導和直接責任人因執行4%目標不得力而受到處分，從而4%目標一再落空也不足為奇。

（3）教育財政投入的執行監督缺失。我國教育財政投入的4%目標一再落空，除了制度設計和制度執行缺失外，制度的執行監督缺失也是一個重要原因。教育財政投入的制度執行監督缺失主要表現為：一是人大制度監督缺失。一年一度的財政預算都是需要經過人大審批的，政府確定了教育財政投入的4%目標，就是政府對人民的承諾，人大對教育財政投入的4%目標進行監督是其基本職責，《中華人民共和國教育法》第16條規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告教育工作和教育經費預算、決算情況，接受監督。”這是人大對教育財政投入的監督依據。況且，教育財政投入的4%目標也是人大參與制定的目標，各級人大應當把實現4%的目標作為政府履行職責的監督標準，加強對各級政府財政性教育投入的績效評估和監督問責力度。否則，人大應當負有監督不力的責任。二是黨群制度監督缺失。除了人大可以依法監督教育財政投入外，執政黨及各民主黨派、大眾媒介及人民群眾也可以進行監督，而與此相關的制度監督缺失使得一些監督無關痛癢，軟弱無力。三是政府內部監督缺失。各級政府財政部門對實施教育財政投入的4%目標負有首要責任，上級財政部門和同級政府及其監察部門、審計部門對財政部門是否履行職責應負有監督責任。

實現我國財政教育投入目標的基本對策

實現我國教育財政投入目標的基本對策，短期而言，需要政府行政命令落實，長期而言，建立長效投入機制是必然要求，這就需要進行有效的制度安排：

（1）完善教育財政投入的制度設計。只在法律和政策層面設計綱領性和宣示性制度，不設計具體實施制度，很難實現教育財政投入的預期目標。完善教育財政投入的制度設計至少需要：一是提高認識。教育總體上屬于公共產品，教育財政投入達到一定標準是強制的義務要求，如同世界各國都立法強制實行義務教育一樣，通過法律的強制和規范，是落實教育財政投入目標的必由之路。二是研究立法。制定一部教育投入法并非易事，教育部要成立課題組進行專題研究，借鑒發達國家經驗，盡快拿出草案，上報國務院審查，提交全國人大審議，促使教育投入法早日出臺。教育投入法應主要包括總則、教育財政投入的來源、分配和使用、管理和審計、執法和監督、法律責任等內容，⑥應重點設計教育財政投入的強制制度。以教育投入法為基礎，各級政府及其財政、教育等有關部門應盡快出臺具體實施政策，特別要加強對教育財政投入的考核制度和問責制度設計。三是完善體系。完善教育財政投入的制度體系，除了專門的教育投入法外，還需要對教育法、義務教育法、職業教育法、高等教育法等法律法規進行修訂，強化法律責任條款，確保教育財政投入成為“硬指標”。四是考慮國情。把實施的強制性、規范性和靈活性、可行性結合起來，總體規劃、分步實施，例如對4%目標可以鼓勵東部地區提前達標，完善教育財政轉移支付制度，加大轉移支付力度，確保西部地區按時達標。