一、沈陽城郊農業發展中存在的問題

（一）農業生產布局不夠合理。近幾年，沈陽地區城郊農業不斷推進產業結構調整和設施化水平，并取得了一些成績。目前沈陽城郊特色農業在300萬畝以上，已經形成了新民的棚菜、棚瓜種植，遼中的果蔬生產，蘇家屯的溫室葡萄、紫蘇子葉反季節栽培，于洪的北蟲草、食用菌生產，沈北的花卉生產等一批具有一定品牌效應的特色農業。但在這些生產的空間布局中，卻鑲嵌在大面積糧食生產之中，沒有真正形成糧食或經濟作物的規模生產區域，這也集中反映出沈陽城郊農業生產缺乏合理的全局謀劃。因此給經濟作物收購、運輸和銷售環節都帶來了阻礙，更不利于城郊發展觀光旅游農業等新業態和地域農產品品牌戰略建設。

（二）城郊農業發展的特質建設不足。所謂城郊農業發展的特質建設，是指特定區位上的城郊農業發展所需要的特定生產條件，主要指包括高人力資本化的勞動力、農業科研體系與成果轉化機制、特種作業機械、營農技術指導、蟲害和疫病防治、施設農業的自動化控制設備系統、安全高產種子和仔畜、食品安全標準與檢測、各種協會組織等。目前，上面述及到的特質建設普遍處于缺失或建設不完善當中，例如，沈陽城郊農業雖然已經創建了許多小有名氣的品牌：沈北新區的誠信食品，于洪區的綠豐牛肉、三山梅花鹿、思穎花卉，蘇家屯區的昊明禽業、嬌王有機大米等特色品牌，但是這些品牌過于分散，沒有按照某一角度將其統一整合起來，其經濟影響力十分有限。這些情況印證沈陽地區城郊農業的特質建設十分不足。

二、城郊農業發展問題的成因

（一）發展規劃難已運行。沈陽城郊農業在發展中，基本上是采取農業經濟自然演進加市場引導的方式運行，雖然沈陽城郊各級政府已經編制城郊農業發展規劃，但是由于耕地的生產經營權在農戶手中，政府不能直接干預農戶生產安排，過去緊張的干群關系至今還在阻隔著政府與農戶的溝通，現在部分政府職能部門無所作為的行為，使得農戶不完全相信政府，因此，農業發展規劃很難得到農戶響應，進而得不到有效的運行，農業發展只能在市場的誘導下慢慢地進行，由此，市場失靈問題難已規避，前文述及到的各種問題層出不窮。

（二）政府扶持缺乏系統性安排。政府的扶持與支撐是發展城郊農業的關鍵引導力。當前沈陽發展城郊農業面臨著政府扶持缺乏系統性安排的問題，政府只是在設施農業基建、特色農業發展基礎條件、水產、畜牧業、林業、農產品加工與出口、農民合作社發展等方面給予“象征性”的局部政策支持，從沈陽城郊實踐上看，當前政策性支持的作用杯水車薪，在政策的支持力度、廣度與深度上面，與城郊農業發展的需要相距較大，尤其是缺乏生產、流通與消費等三大領域的系統性政策支持。在調查中發現，城郊農業發展需要在提高原有支持力度基礎上，完善政策支持結構，擴大政策支持力度。

（三）農業科研機構參與程度低。城郊農業的發展離不開科技的支撐，農業科研機構作為重要的促進農業農村經濟發展的載體，要以解決農業生產實際問題為己任，并在推動城郊農業不斷向前發展中發揮自身的作用。通常只是在政府的計劃安排下，在表層上參與城郊農業發展的科研工作，一些有針對性的生產亟須科研項目，鮮有問津，這充分反應出農業科研機構低程度參與城郊農業的問題。由此，一些諸如城郊農業特質建設、產品結構與質量、發展模式研發與推廣等工作不能有效地開展，所以要想發展好城郊農業，大量注入農業科研力量顯得尤為重要。

（四）新型農民孵化機制缺失。城郊農業特質要素能否被高效率地利用，特殊區位是否能催生高經濟潛能，都依賴于農業勞動力素質的高低。農村技術指導名存實亡導致營農指導缺位，農業生產的分散性與農民經濟利益的競爭性，以及因農民缺乏組織性而無法做到農村內部自我教育，導致農民人力資本積累緩慢和總量不足。前文述及的問題都與農民綜合素質低下有著直接的關聯，而其素質低下的成因，又在于孵化高素質新型農民機制的缺失，因此，構造新型農民孵化的機制，提高農民綜合素質，不失為破解沈陽城郊農業各種問題的良方。

三、促進城郊農業發展的政策建議

（一）政府給予輔助政策體系支持。一是要加快農業經營方式轉變的輔助政策支持。積極推進土地規模經營，發展規模城郊農業基地。按照“依法、自愿、有償”和穩制活地的原則，加快土地流轉。對新流轉出土地經營權的農戶，給予一定數額的補助；二是給予營造新品牌的輔助政策支持。對于取得QS認證的給予一定政策性獎勵，對當年獲得國家級（包括國際金獎）、省級、沈陽市級優質農產品金獎的，分別給予政策性獎勵；三是要積極開展對農民實用技術培訓的輔助政策支持，對承辦單位每人給予補助；四是給予農業“龍頭企業”扶持政策支持。

（二）突出搞好城郊農業的基礎設施建設。一是加大對農村基礎設施建設的投入，同時引導資金流向農村基礎設施建設，為農村經濟社會的可持續發展提供保障；二是進行經營管理體制改革。對于國家和集體投資建設的基礎設施，在保證其安全、有效運行的前提下，可以采取租賃、拍賣等形式，引入競爭機制，引導當地業主或農民進行市場化管理及商業化運作；三是進行投資主體多元化道路。按照誰享受、誰負擔原則，引導農民或民間投資主體自主投入；利用招商引資爭取外來資金投入。

（三）構建城郊營農指導人才隊伍。一是著力培養營農人才。重點培養開發、使用管理，為營農人才工作提供發展空間；發揮各類農村專業合作經濟組織和農產品基地等的優勢，凝聚各類農村實用人才；鼓勵農村實用人才創業，對農村實用人才參與推廣農業新技術給予支持，允許他們的知識和技術能夠參與收益分配；二是著力培養科技人才。建立一套針對專業技術人員接受繼續教育培訓的登記、考核等制度；著眼于本地農業產業發展的特點，科學的分析人才需求，科學系統的制定在職人員的培訓計劃；針對農業高層次人才，加大開發的資金投入。

（四）鼓勵社會資本和技術參與城郊農業發展。一是要鼓勵和吸引社會多種形式資本參與土地綜合利用開發。在土地農業用途不變更的前提下，允許民營企業、合作組織和農民根據市場需求和產業化需要，支持其自主選擇經營內容和經營方式，使農業結構得到調整優化；二是要培育土地使用權市場，建立和完善土地流轉機制。三是要逐步建立城鄉統一的土地要素市場。通過立法明確國家、集體和個人利益關系，保障和權衡各方權益。通過市場流動帶動城鄉資本流動、人才和勞動力流動，并建立農民社會保障基金。

（五）合理化城郊農業生產結構與空間布局。根據沈陽城郊農業區位空間的情況，合理化地設計城郊農業發展的空間布局：一是近郊區生態保育圈，有效減輕環境破壞對城郊農業的污染威脅；二是中郊區農業生產圈，沖破傳統的思維模式發展，發展生態農業、設施農業，建設綠色、無公害農業等多元化農業生產基地以及農產品產工銷一體化的集體企業；三是遠郊區的景觀文化圈，注重挖掘文化內涵，延長農業旅游產業鏈，形成“反城市”圈。

（六）加強城郊農業發展質量監控工作。一是要增強農產品質量安全監控能力。大力推進農業標準化，以監控農（獸）藥殘留標準為核心，加快健全農業藥品使用標準監控體系。在質量監控體系約束下，集中創建一批園藝作物標準園、畜禽養殖標準化示范場和水產健康養殖示范場，使無公害農產品、綠色食品、有機農產品和地理標志農產品得到大力發展；二是要加強農產品質量監督管理。健全各級投入品和農產品質量管理監管體系。完善投入品登記、生產、經營、使用和市場監督等管理制度，完善農產品質量安全風險評估、產地準出、市場準入、質量追溯、退市銷毀等多項監管制度，健全檢驗檢測體系。

作者：胡德志 單位：吉林大學軍需科學學院