一、在農村環境治理中農民最有發言權

1.農民是農村環境最直接的利益相關者

對于廣袤的農村，農民最有感情。農民世世代代生于斯長于斯，用辛勤的汗水澆灌其一草一木。如今的社會，上層人紛紛跨入城市享受富貴榮華，過上有保障的生活；一些權力部門可以安心地享受著各類產品的“特供渠道”；精英富裕階層可以通過“環境移民”到國外呼吸新鮮的空氣、享用安全的食品。而對于“貧賤不能‘移’”的廣大農民來說，農村環境的好與壞直接關系著農民的生產、生活甚至是生存。農村環境遭到破壞，農民是最直接、最大的受害者，并且時常是全家族、幾代人深受其害，“癌癥村”村民的切膚之痛豈是外人能夠體會？同時，只有農民自己才能最真實地知曉自己需要什么樣的農村環境，什么樣的農村環境最有利于自己世世代代繁衍生息，如此重大的事項只能由農民自己作主，就如同自己的命運必須掌握在自己手中，而不能由他人定奪。

2.農民是農村環境污染生態破壞真相最有力的見證者

農村的土地養育了農民祖祖輩輩，農民也以世世代代的身家性命記載著農村環境惡化的歷程：受重金屬污染的耕地面積已達2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6；每年近3億噸生活垃圾，1/3隨意堆放；每年超過6000萬噸的生活污水直接排放……某種程度上，可以說城市環境的改善是以犧牲農村環境為代價的：通過截污，城市水質改善了，農村水質卻惡化了；通過搬遷轉產，城市空氣質量提高了，農村空氣質量下降了；通過生活垃圾填埋，城市市容市貌換新顏了，農村土壤、地下水污染加重了；通過“菜籃子”工程，城市生活供給有保障了，農村地力衰竭、生態退化和農業面源污染加重了，一些地方的農民在一步步地淪為“環境難民”。農民雖然沒有豐富的專業技術知識和突出的理論研究能力，但是他們親眼目睹了自己生活區域的環境污染、生態破壞的過程，掌握了太多謊言和無知掩蓋下的污染真相，理應是農村環境治理最有力的發言人。

二、偏離農民主體地位的農村環境管制理念和措施弊端凸顯

1.傳統的命令控制型農村環境管制模式執行成本高昂

作為公共支出的環境保護具有公共產品的特性，農村環境治理也不例外，政府有責任、有義務改善和治理農村環境。命令控制型環境管制措施通過法律或行政命令禁止或限制各種污染環境的行為，能夠使環境狀況在短時間內取得可測量的改善，長期以來被視為最直接有效的方法，最受政府青睞，適用范圍也最為廣泛。但從實際效果來看，命令控制型環境管制手段的執行成本極其高昂，且可能欠缺科學性基礎。首先，命令控制型措施有效的前提是“政府可以掌握完整而準確的環境信息，從而制定出科學有效的排污標準和技術標準”，而這僅僅是理想的假設；其次，政策的制定和實施需要花費大量的交易成本；第三，對不同的污染源不加區分地采取一刀切的標準，治理污染能力強、治理減排成本低的排污者因無利可圖而缺乏降排治污的動力，而治污能力差的排污者不得已要采取昂貴的污染控制治理措施，從而帶來巨大的效率損失。由于農村地域廣袤而人口眾多，破壞環境的活動極其分散，命令控制措施實際執行起來相對于城市有更多的被動和無奈，如為了禁止秸稈焚燒，各地加強落實責任制和責任追究制，撤官職、人盯人等措施層出不窮，基層鄉鎮人員甚至日夜巡邏在鄉間地頭，但秸稈焚燒依然屢禁不止。

2.單一依靠行政手段的農村環境政策在實施中政府失靈嚴重

傳統觀點認為，環境污染是市場失靈的結果，必須依靠政府行政手段來糾偏。但這并不意味著政府在農村環境治理中無所不能，完全可以大包大攬。實踐證明，政府在環境治理中時常會產生角色錯位，背離自己的監管職責，政府也會失靈。雖然中央已經提出要改革政績考核制度，加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標的權重，但以經濟指標為核心的考核評價機制尚未發生根本改變，在地方政府和官員眼里，經濟產值是硬指標，生態保護是軟指標。在城市環保標準日趨嚴格、市民環保意識迅速提高的背景下，落后產能城市生存空間日漸狹小，而追逐GDP和經濟利益的沖動促使不少地方政府和污染企業對廣闊的農村窺視垂涎。政府為了眼前經濟利益，與污染企業之間存在著千絲萬縷的利益關系，用公權力為污染企業撐腰，此時的地方政府已經與污染企業一起結成同盟，成為與農村環境公益博弈的對立方。所以，諸如媒體報道的：在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災時，負有保護紅豆衫職責的政府部門居然承擔起了收購樹皮的業務；安徽省懷寧縣環保局招商而來的污染企業致使當地一百多名兒童血鉛超標等，類似事件頻繁發生也就見怪不怪了。有學者斷言，目前環保危機的實質可歸結為政府權力異化所致的政府失靈。3.農民對被動承受的環境治理措施普遍持消極甚至抵制態度農村環境治理中慣用的命令控制型手段沒有體現農民的自主權、參與權、決策權，農民一直處于被動接受的地位，有一種透過環境管理的權力壓迫感。許多農民認為農村環境治理是政府一方的責任，政府在農村環境治理中代表的不是生存于該環境中的農民的利益，而是政府的利益、上級的利益，“政府治污”與“農民致富”是相背的。所以，對于政府推行的、需要農民配合的農村環境治理措施和環保項目，一些農民缺乏積極性，不想干、不愿干，指望政府全包全管而自己坐享其成，政府若強制推行，農民則團結起來抵制。例如“，以獎促治”農村環境政策、農村環境連片整治示范項目在實施執行中，政府規定“促治”先行，“獎補”置后，要求農民先治理，有了環境效益后再給獎補資金，而農民要求先給啟動資金。再如很多地方的農村生態村創建工作，由上級政府確定目標，基層政府自己“搭臺唱戲”，農民的主體地位沒有保障，農民的主體作用無法發揮，結果往往事與愿違，甚至出力不討好，得不到農民的認可。這樣使很多農村環境治理措施的落實陷入“剃頭的挑子一頭熱”的處境。長期的政府包辦也造就了廣大農民對政府的依賴，阻礙了農民自我治理能力的培育和提高，使農村環境治理效果大打折扣。

三、以制度保障農民在農村環境治理中的主體地位

1.確立“公民環境權”的基本權利地位和“環境公眾參與”環境法基本原則的地位環境公眾參與濫觴于公民環境權。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》正式將環境權作為一項基本人權規定下來，時至今日，“環境權是現代法治國家公民的基本權利”這一觀點已成為國際社會的共識。脫離公民環境權，環境公眾參與必然是無源之水、無本之木，更妄談農民在農村環境治理中的主體地位了。很多在國外被證明行之有效的農村環境管理措施在我國難以發揮其應有的功效，很重要的原因就是農民作為農村環境治理中最重要的主體卻長期缺位。我們亦應順應歷史潮流，在憲法中確立“環境權”為一項公民基本權利，在環境保護基本法及單項立法中將“環境公眾參與”作為一項基本原則規定下來，保障公民的環境資源利用權、環境狀況知情權、環境決策參與權、環境侵害請求權等權利。目前《環境保護法》修正案草案第五條已將“公眾參與”作為環境保護的一項原則。其他單行立法修改完善時也應當將其確立為基本原則并將其具體化，為農民參與農村環境治理提供堅實的理論支撐和動力之源。

2.建立和完善農村環境監測體系和信息公開制度

“知情”是“參與”的前提和基礎，而健全的環境信息公開制度是公眾環境知情權的根本保障。但是由于以前我國的環境監測和統計幾乎沒有涵蓋農村地區，導致目前農村環境治理中嚴重缺乏監測數據和統計資料。據報道，現在有關農村環境污染的全國性基礎資料只有采用抽樣方式開展的第一次全國污染源普查的數據，對農村的污染源也只是普查了農業源，農村生活污染源等并不在普查范疇之內。人們都知道農村污染很嚴重、治理很艱難，在缺乏科學數據支撐的狀況下，又都不太清楚污染的內在機理，對治理路徑都沒有太大的把握，甚至不知該從何下手。政府尚且如此，農民的知情權更無從談起。當前我們必須下大力氣、投入重資建立和完善農村環境監測體系，以獲取全面、準確的農村環境基礎信息。同時農村環境信息不應有“秘密”，對農民更應該如此。要通過完善立法和司法案例破解《政府信息公開條例》、《環境信息公開辦法（試行）》在實施中信息主動公開的數量和質量不足、形式上公開多實質上公開少、原則方面公開多具體內容公開少、容易知道的公開多不易知道的公開少、以“國家秘密”“國家安全、經濟安全和社會穩定”等作擋箭牌等突出問題，防止農民環境知情權落空。另外，利用信息網絡技術搭建農村環境知識和信息平臺，不失為環境信息公開一種重要方式，還可以發揮其針對農民的環境宣傳教育和培訓功能。在針對農民的農村環境信息公開中，要做好各類環境質量體系、指標、標準、數據等相關信息的解讀和說明，盡量使用農民喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言。

3.支持農村環保社會組織的建立及其活動，拓寬農民參與農村環境治理的渠道

農民參與環境保護是農民進行環境利益表達、實現環境權利、增強環境決策科學性的重要制度保障，也是補救政府失靈和市場失靈的重要舉措。只有廣泛深入地參與，農民才能提高環保意識、強化責任意識，才能改變政府單線作戰的狀況。農民群體雖然為數眾多，但是個體具有極強的差異性和離散性，力量十分有限，再加上農村污染源分散，排污隱蔽性強，農民個體環境參與效率低下，效果甚差。城市環境保護實踐證明，不少以環境保護為目標的非營利性社會組織，不需取悅于強權力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，在提高公眾參與效率方面作用顯著，使公眾參與上升到組織化、制度化、理性化的層次。在農村環境治理中應借鑒這個寶貴經驗，政府對農民參與環境保護的態度應實現從“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉變，鼓勵支持農村環境保護社會組織建立和發展，充分發揮現有農村組織如村民自治組織、農民協會等的環保功能，鼓勵環保公益組織將活動領域延伸至農村，構建“政府—社會—農民”共治與互動的農村環境管理模式。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推行環境污染第三方治理”，在農村環境治理中，就可以探索發揮各類環境學會、協會等非政府組織作為中立第三方的作用，對農村環境費用征收、環境治理資金的使用績效和使用方式、環境政策實施效果、農民參與治理效果等進行公正評價。政府部門則應努力拓寬農民參與渠道，豐富農民參與形式，充分尊重并調動農民的獨立性、主觀能動性和自主創造性，引導他們自己做主，使農民從“要我保護環境”轉變為“我要保護環境”，從被動參與轉變為主動參與，真正成為農村環境的主人。如果我們能夠始終依靠農民群眾，保障其主體地位，發動其主體作用，就能為農村環境治理提供源源不竭的動力，就能留得住綠水青山，就能讓人們在經濟社會發展中始終“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。

作者：李昌鳳 單位：中共河南省委黨校法學教研部