1前言

生態(tài)補(bǔ)償是目前國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重點(diǎn)，也是解決人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)公平的一項(xiàng)政策工具，是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的一項(xiàng)基本任務(wù)。生態(tài)補(bǔ)償問題背后所反映的核心矛盾是在生態(tài)保護(hù)中存在環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的不協(xié)調(diào)，即生態(tài)保護(hù)者和受益者、破壞者和受害者之間利益的不公平分配，也就是受益者無償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，缺乏保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本，受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，責(zé)任人喪失保護(hù)的經(jīng)濟(jì)壓力。這種利益關(guān)系的扭曲使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成果在城鄉(xiāng)、地區(qū)以及不同收入群體間的分配極不合理，不僅增加了生態(tài)補(bǔ)償目前在國內(nèi)外的實(shí)施困難，而且加劇了城鄉(xiāng)和地區(qū)間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，影響到社會(huì)福利在不同群體間的公平分配，威脅著地區(qū)和不同人群間的和諧發(fā)展。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策的實(shí)質(zhì)就是通過調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系來激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為。但是，我國目前在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架的構(gòu)建方面仍然處于起步和探索階段。

早在20世紀(jì)20年代，愛爾蘭政府就開始采用分期付款的方式對(duì)私有林進(jìn)行補(bǔ)助。20世紀(jì)70年代，美國馬塞諸州馬薩諸塞大學(xué)的拉爾森和馬澤斯（Larson&Mazzars）提出了第一個(gè)幫助政府頒發(fā)濕地開發(fā)補(bǔ)償許可證的濕地快速評(píng)價(jià)模型[1]。達(dá)蘭（Dalland）于1978年針對(duì)挪威自然資源管理中地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的沖突，提出通過補(bǔ)償來解決沖突，并闡述了補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則以及實(shí)施過程中的要求[2]。歐盟于20世紀(jì)80年代起對(duì)由于保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致低收入的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償[3]，隨后美國、英國、德國等國家設(shè)立起礦區(qū)的補(bǔ)償保證金制度。美國政府于1985年設(shè)立了土壤保護(hù)計(jì)劃（ConservationReserveProgram，CRP），這是一個(gè)與中國正在實(shí)施的退耕還林還草工程相似、長期由政府資助、農(nóng)場(chǎng)主自愿參加的退耕計(jì)劃。荷蘭政府在1993年修建高速公路時(shí)，引入了生態(tài)補(bǔ)償原理，指出補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱嗽诖笠?guī)模開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的決策中，提高對(duì)自然保護(hù)的投入，并彌補(bǔ)這種開發(fā)所造成的生態(tài)影響[4]。庫佩洛薩（Cuperusa）等于1995年在文章中首次使用生態(tài)補(bǔ)償（ecologicalcompensation），指出了自然補(bǔ)償計(jì)劃草案[4]。通過進(jìn)一步的研究實(shí)踐，路德•庫佩洛薩建立了高速公路影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣?，包括確定公路修建對(duì)自然的影響，執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償過程涉及的種種概念，并指出了應(yīng)研究的問題等，例如如何確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估補(bǔ)償合理性[4]。

我國分別在2005年12月頒布了《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，在2006年頒布了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》等關(guān)系到中國未來環(huán)境與發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件；并于2007年9月，由國家環(huán)?？偩殖雠_(tái)了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出我國將在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，從而推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立；并要推動(dòng)建立促進(jìn)跨行政區(qū)的流域水環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。從我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀來看，建立系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策框架是我國建立和諧社會(huì)的發(fā)展需要，其具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略影響。總體來看，我國正在逐步建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，國內(nèi)部分省市積極開展試點(diǎn)工作，但目前生態(tài)補(bǔ)償一直缺乏良好的制度和方法。本文在介紹美國生態(tài)補(bǔ)償銀行制度的基礎(chǔ)上，通過探討我國在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域借鑒美國生態(tài)補(bǔ)償銀行制度的方法和措施，以進(jìn)一步完善我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2美國生態(tài)補(bǔ)償銀行制度及其實(shí)施流程

2.1美國生態(tài)補(bǔ)償銀行制度

2.1.1制度發(fā)起

美國國會(huì)在1972年頒布的凈水法案中納入了濕地開發(fā)利用的管理制度。根據(jù)該規(guī)定，土地開發(fā)者要取得這些許可之前，應(yīng)當(dāng)避免對(duì)濕地造成不利的影響[5]。如果損失無法避免，則需盡量減低對(duì)濕地的影響，即將損失最小化。即使一旦無法避免或是最小化效果不夠理想時(shí)，開發(fā)者也必須用類似的濕地取代受影響的濕地作為補(bǔ)償。通常，濕地生態(tài)補(bǔ)償必須在同一個(gè)水源保護(hù)區(qū)或是生態(tài)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，這樣做比較符合原有濕地的功能。1989年美國環(huán)保署將濕地保護(hù)納入了法案，規(guī)定濕地面積在開發(fā)建設(shè)中不得減少，這即是“無凈損失”原則，即濕地總面積保持不變。該法案在實(shí)行的初期，常采用了“現(xiàn)地”（on-site）、“同質(zhì)”（in-kind）的補(bǔ)償方式，也被稱之為“郵票式補(bǔ)償”（postagestampmitigation），即眾多小型且不合生態(tài)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的棲息地補(bǔ)償方式[6]。1993年開始使用濕地補(bǔ)償銀行（wetlandmitigationbank）。在濕地補(bǔ)償銀行計(jì)劃中，在預(yù)期開發(fā)行為可能造成某個(gè)濕地的損失之前，先購置土（濕）地建造或恢復(fù)新的濕地，來滿足水源保護(hù)區(qū)或是生態(tài)區(qū)域內(nèi)的補(bǔ)償需求。一旦這些濕地建立以后，補(bǔ)償銀行可以提供補(bǔ)償存款（mitigationcredit）用來做異地補(bǔ)償①（off-sitecompensation），這些存款可以由建立銀行的人使用，像是銀行的發(fā)起者或是轉(zhuǎn)賣給另一個(gè)團(tuán)體。

2.1.2生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容

一個(gè)完善的補(bǔ)償銀行應(yīng)包含以下幾個(gè)方面[7]：（1）周詳?shù)某跏加?jì)劃：一般來說，濕地補(bǔ)償銀行的計(jì)劃應(yīng)該在特定的水源保護(hù)區(qū)或是生態(tài)區(qū)內(nèi)完成。這個(gè)計(jì)劃應(yīng)分析開發(fā)可能造成的損失以及整體濕地的需求。（2）良好的地點(diǎn)選擇：選擇正確的地點(diǎn)可以決定銀行的成敗。地點(diǎn)需要精密復(fù)雜的設(shè)計(jì)與良好建設(shè)策略來達(dá)到濕地原有功能。通常恢復(fù)濕地比創(chuàng)造濕地更容易成功，所需資金也較少。（3）地點(diǎn)的明確設(shè)計(jì)：提議擬建的濕地在設(shè)計(jì)上應(yīng)該明確地符合水源保護(hù)區(qū)與生態(tài)區(qū)域或反應(yīng)其地點(diǎn)的物理特性。它可以提供復(fù)合的生態(tài)利益，例如水質(zhì)管理、野生動(dòng)物棲息地、洪水控制乃至教育與娛樂的機(jī)會(huì)。（4）盡早與政府部門進(jìn)行協(xié)調(diào)：銀行發(fā)起者在補(bǔ)償銀行開始建設(shè)前必須提出一個(gè)與政府部門正式的協(xié)議，而其他相關(guān)團(tuán)體也應(yīng)簽署這份協(xié)議書，這份協(xié)議書將作為銀行建設(shè)、經(jīng)營與使用的規(guī)范。（5）建設(shè)與評(píng)估：銀行發(fā)起者應(yīng)該對(duì)生態(tài)補(bǔ)償銀行的建設(shè)負(fù)責(zé)，通過有資質(zhì)的專業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)單位進(jìn)行具體實(shí)施，并委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估濕地建設(shè)項(xiàng)目的好壞。（6）使用補(bǔ)償銀行：銀行發(fā)起者可在法律框架下和政府許可授權(quán)的情況下使用存款，或是依法賣給經(jīng)過授權(quán)的使用者來使用。（7）長期管理與維護(hù)：濕地補(bǔ)償銀行一旦建立必須進(jìn)行永久管理與維護(hù)。由誰來負(fù)責(zé)確保濕地的保護(hù)與維持相關(guān)功能與價(jià)值必須事先明確，并加以規(guī)范。