1美國農業生態補償政策與實踐情況

1972年，美國通過了《安全飲用水法》，該法第404條對濕地使用進行了規定，授權美國陸軍工程師團審核濕地開發有關方案并決定是否予以頒發許可證。1989年，美國正式將濕地保護寫入了法案，確立了“持平和無凈減少”原則，規定濕地在開發利用過程中只能持平或增加其總面積，不能有任何減少。該法案在實行的初期，常采用了“現地”(on-site)、“同質”(in-kind)的補償方式，也被稱之為“郵票式補償”(postagestampmitigation)，即眾多小型且不合生態與經濟規模的棲息地補償方式。1992年，美國通過《食品、農業、保護及貿易法案》設立濕地補償銀行計劃(WRP)。WRP是一項通過購買地役權來限制危害濕地環境的自愿性項目，土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權、30年地役權、恢復成本分擔協議。從項目開始實施以來，WRP項目的年新增土地數量以每年超過4萬hm2的速度穩定增長。

2美國農業生態補償制度理念與項目操作

美國農業生態補償項目的基本做法是政府從公共財政中給生產者支付一定的現金并提供技術支持，以換取目標區域土地利用方式轉變，以利于生態環境改善；實質是將生態服務作為交易標的，引入市場機制和競爭機制，通過生態服務提供者和購買者之間的自愿交易實現利益的分配和調節。其設計理念和操作要點如下。

2.1制度設計理念

2.1.1市場運作原則

美國農業生態補償制度在設計上引入了市場機制，在實施中遵循著價格機制和供求規律，甚至其補償效益的評價也依賴于市場。縱觀美國農業生態補償實踐活動，每個農產品價格長期萎靡時期，政府都會適時引入農業生態補償項目。20世紀30年代后期、50年代末和80年代中期，都是由于農產品價格急劇下降，美國開始實施生態保護計劃。無論是美國農業生態補償項目的啟動機制，還是運作機制，都體現和發揮了市場機制的調節作用。

2.1.2多重目標原則

美國農業生態補償項目是由公共財政支付實施的，具有公益性質，因此大多都具有生態、環境、社會等多重目標，總的方向是實現自然與人的可持續發展。美國農業生態補償制度主要目標關注于土壤質量、濕地質量、森林質量、水質水量、野生物種的棲息地等，副目標主要關注土地休耕計劃供給管理，農民經濟效益提高，參與者之間的公平性等。

2.1.3投資有效原則

投資有效是美國農業生態補償制度的首要原則。為實現環境效益有效目標需，美國農業生態補償制度堅持2項投資準則：一是生態補償制度應確立在單位支出產生環境受益最大的區域地塊之上，或者具體的生產方式上。二是生態補償支付的金額應等于該農業生產者在目標區域上采用預期的生產方式所需的最小金額數量。

2.1.4自愿競爭原則

根據微觀經濟學原理，只要補償金等于退耕土地的機會成本，土地退耕就會發生。但這一原則在實際操作中卻有很大難度，因為退耕土地的機會成本難以準確計量。在這樣的情況下，美國農業生態補償制度引入了競爭機制和招投標法。這種制度設計體現了公民自愿和競爭效益的原則，生態效益均衡租金率由政府和土地所有權人所形成的市場供求狀況共同決定。

2.2項目實施要點

2.2.1收集和評估項目信息

美國公共財政支付的生態補償項目具有公益性質，并且要求投資效益最優，而特定區域項目申請人具有自主性，即使為維持生計也會追求私人經濟效益，因而二者之間的合作意愿和目標契合度就存在差距。美國政府必須通過一定的手段收集個人意愿并評估項目信息。實踐中，美國通過競爭機制實現了投資成本測算和潛在生態效益評估。

2.2.2面向社會公開招投標

美國政府經過個人參與意愿調查和項目信息收集評估后，將向特定區域公布提交項目申請人選的資格、實施的最低土地或資源環境條件、公共財政支付額度或政府標的價格的上限、評價標準及項目建議書標準等信息。對此，符合條件并有意愿參加項目的申請人就會按照相關要求進行投標，并在政府設置的范圍內開展競標活動。政府與公民以及公民相互之間互動體現了一種公平的經濟博弈，有助于提高投資效益。

2.2.3綜合評價確定合同成本

符合條件的項目申請人提交投標申請后，投標建議書中所說明的地塊位置、土地類型、土壤易侵蝕性、水質、生態環境情況、地區經濟水平、人口數量、野生動植物種類及數量、氣候條件以及申請人對補助資金水平的需求、擬采取的實施辦法、預期實現效益等多項數據就具體化了，美國政府就可以運用或參考環境效益指標(EBI)來評價潛在投資效益，確定項目合同成本。

2.2.4遴選確定項目參與者

根據EBI效益—成本有效原則，美國政府會對項目申請人的綜合情況進行打分，并根據公共財政每一美元支出可產生生態環境收益的高低進行排序，在公共財政預算范圍及項目實施面積的限定下，按照分值高低次序決定哪些申請人可以參與項目。對長期合同項目而言，政府部門還需要采取更謹慎的方法。為了確定接受哪些合同，政府還需對申請參加項目的申請人信息指標得分進行評價。2.2.5履約監測與項目監督美國農業部和美國審計局按照有關規定要對項目履約情況和實施情況進行監測和監督。美國農業部通常的做法是對少部分實施項目合同的土地進行履約抽查。美國審計部門也會對一些農業生態補償項目的實施與執行情況進行監督和審計。監督和審計的內容包括：公共財政與個人成本分擔水平、合同實施期限長度及規模、項目實施的一致性和透明性、數據處理與分析的客觀性和公平性、違約情況和處罰執行情況等。

3美國農業生態補償實踐對中國的借鑒意義

美國在農業生態補償領域中的研究和實踐經歷，較之中國更長也更加完善，積累了一些成功的經驗，初步形成了生態補償的制度體系，生態補償的框架較為完整。考量美國農業生態補償制度的操作與實踐，審視中國農業生態補償的不足，對中國具有以下4點借鑒意義。

3.1推進生態法制進程，整合部門政策法規

縱觀美國各個時期的農業法案，確保美國農業生態補償項目順利運轉的，是以農業生態環境保護作為司法主題的聯邦法案與各州法規有機結合而構建的嚴密法律體系。在農業生態補償司法領域，美國建立了集團訴訟的制度，同時解決了處于弱勢地位、人數眾多且地域分散的當事人一方的訴訟要求，簡化了程序，避免在同類問題上做出相矛盾的判決，保護處于相同情況的眾多受害入的權益。相比較而言，中國現有的農業生態補償法律和行政法規數量較少，國務院及其職能部門制定的涉及生態補償內容政策文件較多，目前約有十余項，但大多對本行業生態補償試點建設工作提供理論性指導，基本沒有以生態補償作為核心目的而專門設計的，且基本上帶有較強的部門特色。在生態補償的義務主體中，少數直接涉及個人（如森林領域的退耕還林）和企業（如礦產資源開發企業），更多的是對地方人民政府提出要求。在司法領域，中國《民事訴訟法》規定了代表人訴訟制度，但《環境保護法》、《草原法》、《野生植物保護法》等法律沒有全面引入集團訴訟的法治精神，分散弱勢的個人與強勢政府在法律訴訟中地位不對等情況依然存在。要全面推進農業生態補償法制建設，中國應在目前工作的基礎上，強調生態環境資本價值和生態公益價值，有計劃、有步驟地頒布實施農業生態補償法，完善健全訴訟法律，系統梳理并整合部門及地方相關農業生態法規規章，建立長效機制，為中國農業生態補償制度建設和實踐操作提供法律保障和政策支持。

3.2建立環境產權制度，保障公民基本權利

美國關于土地和自然資源產權有著清晰的界定和法律保護。在這樣法制約束環境下，美國的農業生態補償項目，必須體現對公民私有資源產權給予尊重和保障，項目執行必須與產權所有人達成合意契約。如在生態保護行政征用過程中，充分考慮公民的利益與想法，把補償額度與方式確立在公民權益保障的基礎之上，把對公民產權的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產權制度，激勵了自然生態資源價值的良性運轉，使公民更加積極的投入到生態保護工程中。由于中國對資源產權沒有清晰的界定和劃分，也沒用相關的協商機制，農業生態補償所涉及的國家所有權、公共環境權益、社會權益與個體所有權、個人經濟權益、個人個性化需求相互之間很難建立公平對等的商榷機制，并構建法制化道路。因此，中國亟需構建大農業體制，整合土地、水、森林、野生動植物等資源，在農業資源和環境領域建立一套歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，形成公私產權對接完善的資源環境產權交易市場，尊重公民個人意愿，保障公民合法權益。

3.3維護政府主導地位，發揮市場調節作用

在美國，政府購買模式或者補償是支付生態環境服務的主要方式。如美國農業部農場服務局(FSA)和自然資源保護局(NRCS)管理著美國50余個與農業生態補償有關的項目，保護著美國5億多hm2的農場、牧場和私人林地。總結美國長期實施生態補償項目的經驗，政府雖然是生態效益最主要的購買者，但市場機制在生態補償中的作用仍然是不可小覷的。政府可以運用經濟政策和市場機制來使生態效益得到提高。如美國在CRP項目實施中，遵循市場機制，引入競爭機制，采納招投標制度，尊重農民參與意愿與補償訴求，政府在此基礎上采用科學的評價指標進行綜合評價，合理確定支付標準。中國目前的生態補償制度將政府命令與控制措施擺在首位，弱化了市場的作用，補償評價機制也還很不成熟。為了減輕政府的財政壓力，解決好政府補償中存在的盲點和政府失靈狀況，提高生態補償效率，中國應在繼續發揮政府主導作用的基礎上，逐步完善農業生態環境補償交易機制、價格機制，發揮市場機制對農業生態資源供求的引導和調節作用。

3.4科學設計效益評價指標，合理制定生態補償標準

20世紀90年代起，美國在生態環境立法與保護過程中全面引入EBI評價體系。EBI包含多種環境方面考慮和合同成本推測的指標，以公益環境指標為依據由公共團體按照差別標準的方法進行評定，是美國農業生態補償評價制度的核心。美國農業生態補償標準是以環境指標為依據由公共團體按照差別標準的方法進行評定，補償標準具有彈性化的特點，體現了區域的差異性，有利于生態補償政策的推廣實施和生態受損主體訴求的表達，提高了公民參與生態補償的積極性。中國目前還沒有法律形式的生態敏感區域補償核心評價體系，補償標準一律由政府確定，僅考慮現實經濟利益，忽視了相關利益主體的意愿，因此造成現實中生態補償標準不合理、農戶參與生態補償積極性不高的局面。因此，中國可參考美國的效益評價系統，將經濟效益、社會效益和生態效益納入評價體系之中，建立適合中國經濟社會發展水平的生態補償綜合評價體系。同時，在尊重農民個人權益和主觀訴求的基礎上，根據各地自然和經濟發展條件制定相適應的補償標準，凸顯補償標準的科學性、公平性和彈性化。

作者：孫建鴻 劉曉霞 單位：農業部農業生態與資源保護總站 農業部財會服務中心