我國稅收征管與新公共管理理論的融合過程分析

　　稅收征收管理作為稅收管理的重要組成部分, 對組織稅款征收入庫、確保財政收入實現有著重要的現實意義。本文創新性地從新公共管理視角對我國的稅收征管演進歷程進行了梳理和歸納, 指出了各個發展階段的問題所在, 并進一步通過將新公共管理理論納入傳統理論框架對稅收征管進行分析, 提出了公共領域與私人領域相結合的理念, 為今后更好地完善我國的稅收征收管理工作奠定了理論基礎, 指明了改革方向。

　　《中國稅務》(月刊)創刊于1984年，由國家稅務總局主辦。加強稅收政策、法規的宣傳報道力度，在繼續保持稅務法規公報全面及時刊登的同時，增強報道的深入性和完整性;加強對納稅人“稅收意識”的灌輸和引導，在宣傳內容和形式上力求貼近讀者，貼近納稅人;加強編前策劃，使每期報道主題更加鮮明、突出，圖文并茂，版式新穎，可讀性強，深受國內外廣大讀者的重視和喜愛。

　　新公共管理與原行政管理的重要區別在于其著眼于建立以顧客為導向的服務型政府, 積極采用私營部門的管理手段, 優化社會資源配置, 建立有效的責任機制與績效評估體系。我國稅收征管工作, 從發展進程看, 由單純強調政府的強制管理逐步向管理與服務相結合的方式轉變更加注重協調稅務管理機關和納稅人的相互關系;從內外部關系來看, 由單純強調征收過程, 向構建征管體系轉變, 重視稅收征管與外部經濟社會環境的相互影響關系, 建立起全社會廣泛參與的稅收征管體系。這正是新公共管理理念不斷深入、融合的過程。

　　一、稅收征管相對分權時期——新公共管理理念的萌芽

　　(一) 稅收征管相對分權模式的形成背景

　　1994年稅制改革前, 我國實行的是稅收專管制度。這一階段, 稅收征管工作定位是為國聚財, 也開始注重為納稅人服務, 這體現了新公共管理理念的產生。改革開放之前, 稅收專管員權力濫用普遍, 經濟個體對稅收征管不合規操作無法制衡, 沖突日益突出, 各地不同程度地進行了大量征管改革的探索和實驗。改革的共性是避免征管中集征、管、查于一體的弊端, 廢除稅收專管員制度, 采取以職能劃分為基礎, 保證征、管、查相分離的相對集中征管模式。在業務上, 普遍以市縣為單位建立辦稅服務廳, 辦理稅務登記、納稅申報、稅款入庫等涉稅業務的一條龍作業;在管理上, 以權力分散為主, 全國各地稅務機關建立起征收、管理與檢查相分離、相制約的征管體制。

　　(二) 相對分權征管模式的弊端

　　集中征管模式, 形成了管理重點由“管戶”向“管事”轉變, 重點放在征收和稽查上, 使得稅收征管工作逐漸與納稅對象相分離, 一定程度導致了稅收征管工作無法與納稅對象的實際情況和相關需求掛鉤, 導致了稅源管理弱化, 管理職能嚴重“缺位”, 控管力度明顯減弱。

　　二、稅收征管體現服務性的變革時期——新公共管理理念的運用和發展

　　隨著國民經濟快速增長, 征管工作對保障財政收入的重要性日益增強。對稅收征管理論研究和管控實踐, 逐漸受到了理論界和實際工作部門的重視。1993年12月召開的全國稅制改革工作會議上, 首次提出了“為納稅人服務”的概念, 將納稅服務界定為稅收征管的重要內容之一, 標志著新公共管理的核心理念開始在我國稅收征管中得以落實。

　　(一) 體現新公共管理理念的稅收征管新模式及意義

　　1994年的稅制改革是我國經濟體制變革中的重要組成部分, 稅收征管改革也加快步伐, 實施了一系列服務導向、公共化導向和廣泛參與導向等新公管理念為核心的制度、管控、征收及服務等層面的變革。1997年國家稅務總局《關于深化稅收征管改革的方案》, 確立了“以納稅申報和優化服務為基礎, 以計算機網絡為依托, 集中征收, 重點稽查”的稅收征管新模式。從新公共管理角度來看, 其主要的變革內容包括:一, 建立納稅人自行申報納稅制度, 取消傳統的稅收專管員制度。這項規定提高了對納稅人的重視度, 加深了稅收征管過程中納稅人的參與度, 提高了稅收征管的效率。二, 強調稽查在管理中的重要地位。更明確稅收征管體系中“查”的監督檢查作用, 提供制度保障, 能夠及時發現并解決稅收征管過程中存在的問題。三, 構建以計算機網絡為依托的管理監控體系。計算機和網絡的發展為稅收征管工作提供了技術條件, 對稅收征管各環節優化, 體現了效率導向理念。

　　(二) 稅收征管新模式存在的問題

　　首先, 稅收征管的公共化改革未在立法層面予以界定;實踐中出現了稅收征管某些環節的管理、服務不到位現象, 其產生與制度約束力較差有一定的關系。其次, 長期受到稅收征管傳統思維影響, 征管主客體理念固化, 征管主體仍然將強制管理作為工作的主要手段, 而征管客體通常對稅收的相關工作有抵觸的心理和行為, 雙方并未認識到稅收的作用、稅收征管效率對政府和民眾的重要性。

　　三、稅收征管趨向綜合性發展時期——新公共管理理念的進一步深入

　　(一) 稅收征管綜合發展階段體現新公共管理理念的法制基礎

　　這個階段, 新公共管理的相關理念在稅收征管中上升到了立法層面。我國逐漸以法律形式體現這些先進的理念, 保障其更好地指導稅收征管工作, 提高稅收征管績效。

　　2001年4月, 新《稅收征管法》的實施, 標志著新公共管理理念在我國稅收征管中的進一步深入。新《稅收征管法》和實施細則中, 體現新公共管理理念的內容是從法律層面明確提出了保護納稅人權益, 首次以法律條款形式規范了納稅服務工作標準和行為準則, 首次在立法層面強調必須尊重和保護納稅人的權利。例, 新《稅收征管法》對納稅人和扣繳義務人的各項權利進行了清晰定義, 如:申請減免退稅的權利、延期納稅申報的權利、延期繳納稅款的權利、多繳稅款退還的權利、索取完稅憑證的權利、控告檢舉的權利、要求保密的權利、陳述申辯的權利、申請行政復議與提起行政訴訟的權利、請求國家賠償等權利。

　　稅收征管部門也出臺了系列改革措施, 為新制度運行制訂了具體說明和措施。2002年, 國家稅務總局首次提出了稅收征管工作要以“管理服務型”取代“監督打擊型”的理念, 這也是新公共管理理論中政府職能應由強制管理向服務引導轉變的先進理念的體現, 印證了兩者不斷融合的過程。2003年初, 國家稅務總局《關于加強納稅服務工作的通知》, 對提高納稅服務工作效率、質量、水平提出具體的要求, 為征管工作考核提供了參考和標準。2005年全國稅收征管工作專業會議將“優化納稅服務”和“強化稅源管理”并列為我國稅收征管工作的兩大重點, 把搞好納稅服務工作作為體現新公共管理理念的核心內容, 在此基礎上構建科學合理的新型稅收征管關系。

　　(二) 稅收征管綜合發展階段下仍存在的不足

　　縱向看, 我國稅收征管工作有了很大進步, 但征管公共化進程中仍存在較大改進空間。績效導向、顧客導向等已被國際普遍認可的新公共管理理念并沒與我國的稅收征管很好融合。

　　第一, 運用新公共管理對稅收征管進行改進的理念仍不深入。目前我國稅收征管的相關改革, 大多是建立在對已有遺留問題的解決層面。第二, 傳統以稅收收入為核心的征管目標難以改變。稅收征管的新公共管理目標的建立是以績效為基礎和導向, 而我國目前尚未建立起統一的稅收征管工作的績效考核體系和標準。第三, 為納稅人提供的服務錯位。稅收征管中更強調的是稅務機關或工作人員提高服務質量、良好納稅環境等外圍因素上, 而納稅人的實際需求卻相對忽視, 導致了花大成本所提供的服務與真正的服務需求錯位, 不能針對性地解決稅收征管中的實際問題。

　　四、新公共管理視角下對我國稅收征管的理論分析

　　在傳統的理論分析框架中, 普遍認為稅收征管是與市場交換相對的、屬于公共部門的管理過程, 核心內容是稅收征管的公共性, 并由此可得出稅收征管在供給層面的強制性、行政性等特征。而新公共管理理論提出將公共領域問題的研究與私人領域的相關理念相結合, 注重公共事務各參與者的影響和作用, 強調對公共事務的管理與服務相結合。

　　(一) 公有性和私有性的結合

　　在傳統理論分析框架中, 強調稅收征管的公有性特點, 認為稅收征管過程中資源的共有權, 但一定程度上忽視了稅收征管過程中資源是由私有向公有轉變的過程, 個體也有滿足相應需求的權利和訴求。新公共管理理論提出將公有性和私有性相結合, 既要滿足稅收征管過程中資源使用的公有權力, 同時也要注重私有需求得到滿足的權力。

　　(二) 管理性和市場性的結合

　　在傳統理論分析框架中, 稅收征管作為公共管理領域的重要內容, 其產生原因是應對市場失靈問題, 也是用行政管理手段對市場交易機制的替代, 著重強調公共部門的管理性, 一定程度上忽視了資源由私人部門向公共部門轉移過程中交易的本質。私人部門通過向公共部門轉移資源, 是希望得到更有效率的公共產品或服務。新公共管理理論強調將交易性融入行政管理的分析中, 提出在稅收征管中將管理性和市場性融合, 體現公共部門與私人部門的平等性。

　　(三) 強制性和服務性的結合

　　在傳統理論分析框架中, 由于稅收征管是公共部門對資源的配置過程, 強調征管的強制管理性, 但一定程度上忽視了公共部門在資源配置中的核心目的是為了更好處理公共事務, 產生了重管理輕服務的理念。私人部門在稅收征管參與過程中, 表現為資源轉移, 實質上是為了滿足個體需求, 因此私人部門更加關注是否更好滿足了自身相關需求;新公共管理理論更強調稅收征管的本質目的, 而不是表面形式, 主張在稅收征管中將強制性和服務性相結合。

　　從以上分析中可以看出, 在對稅收征管的研究中, 新公共管理理論的分析框架, 與傳統理論分析有著很大的區別, 提出了公共領域與私人領域相結合的相關理念和內容。見下圖。

　　從圖中看出, 新公共管理理論在稅收征管的形式基礎上, 更強調稅收征管過程中權力本質的公有性和私有性相結合、交易本質的管理性和市場性相結合、目的本質的強制性和服務性的結合, 并注重公共管理領域與市場交換領域相關理念的融合。

　　綜上, 通過分析我國稅收征管的演進歷程, 系統闡釋了新公共管理理念與我國稅收征管體系的融合實踐, 并對存在的問題的進行了梳理和分析。同時, 還通過進一步的定性分析, 為稅收征管的理論研究和現實實踐提出了新的視角和觀點。可以預見, 隨著我國經濟社會的發展和體制機制的變革, 新公共管理理論的相關研究成果和科學的理念會通過與征管實踐深入融合而促進我國稅收征管體系的不斷完善, 從而更好地為納稅人提供涉稅服務, 為國家的財政收入保駕護航。

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