糾紛解決的新模式-四川“大調(diào)解”模式為關注點

　　在中國傳統(tǒng)社會，其解紛機制可概括為“國家與民間分而治之，以社會解決為主”的模式。由于治理技術與治理能力的限制，國家權(quán)力并沒有滲透進基層社會，民間社會的自治性較強。在這種背景下，國家對發(fā)生在基層民間社會的糾紛干預不多，大部分糾紛實際上是由基層社會自己解決。由此形成了國家與社會各有其糾紛“管轄”范圍，而社會更為強大的情景。這種解紛模式的形成與兩方面因素相關：一是傳統(tǒng)絕對主義國家體制的脆弱性與統(tǒng)治能力的局限性;二是傳統(tǒng)社會中民間紐帶的強聯(lián)系性。近代社會的解紛機制可概括為“國家與民間并行解決”模式。這一階段的突出變化是隨著現(xiàn)代民族國家的逐漸形成，轉(zhuǎn)型中的國家開始重視對民間糾紛的干預，并試圖通過設置一些專門化的解紛機構(gòu)與解紛程序?qū)⒏嗟募m紛整合進自己的治理體系。毫無疑問，這種模式的形成一方面源于現(xiàn)代國家觀念與治理體系在中國的傳播與發(fā)展，并為政治精英所接受;另一方面，更為直接的原因是現(xiàn)代法治思想開始在中國初步實踐，如民事訴訟法的制定與實施，效仿法治國家建立了一套法院體系，等等。

　　當代中國的解紛機制基本屬于“國家主導”模式。隨著國家的強力介人，其作用越來越大。主要表現(xiàn)在：一是糾紛解決機構(gòu)國家化、專業(yè)化發(fā)展趨勢非常明顯，而先前的一些民間性解紛機構(gòu)/機制要么是被整編成了“半國家化”或國家化的機構(gòu)/機制，要么被完全剝奪了糾紛解決的權(quán)力;二是糾紛的解決過程日益被國家權(quán)力所主導，政治化的色彩濃厚。尤其是建國后相當一段時間(1949年到1979年)內(nèi)，隨著新型權(quán)威主義國家的建設，糾紛解決由國家壟斷，國家通過司法、人民調(diào)解、單位等多種渠道，尤其是公有制單位內(nèi)部的行政管理來消化糾紛，達到一種絕對主義的狀態(tài)。這種模式之所以在當代中國出現(xiàn)，當然是國家權(quán)力的主動建構(gòu)，具體的支持因素則包括三方面：一是作為組織基礎的單位制的支撐，二是作為政治基礎的全能主義國家體制，三是作為社會基礎的糾紛單一且數(shù)量有限。改革開放之后，特別是90年代以來，司法的作用明顯上升。與此同時，包括半國家化(如人民調(diào)解、單位解決)以及國家化(如各種行政性解紛機制)在內(nèi)的其他解紛手段進一步的萎縮。這種變化出現(xiàn)的原因相當復雜，如國家的重新定位、單位制功能轉(zhuǎn)化與衰退、社區(qū)連帶功能弱化、法治理念的普及，等等。

　　僅從處理案件的數(shù)量看，“司法最終解決糾紛”的判斷似乎應當成為長期的努力方向。然而，隨著社會糾紛的激增、糾紛類型的多元、糾紛沖突的升級，以司法為中心的糾紛解決體系面臨的挑戰(zhàn)也與日俱增。挑戰(zhàn)之一是案多人少的矛盾。在成都市區(qū)范圍內(nèi)，受案較多的法院法官人年均辦理100-200起案件甚至更多。而在北京、廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，受案數(shù)可能已近法院承載的極限。挑戰(zhàn)之二是糾紛解決的效果不盡理想。以民事案件為例，執(zhí)行難是多年痛癥、普遍問題。據(jù)最高人民法院院長王勝俊向十一屆全國人大常委會第十一次會議所作的報告， 10年來，全國法院民事案件的總執(zhí)行實際到位率為42.97%，其中權(quán)屬、侵權(quán)糾紛類案件和合同糾紛類案件更是低至41.05%和36.31%。挑戰(zhàn)之三是大量訴訟外的群體性糾紛對國家、地方治理的強大沖擊。如貴州甕安事件、四川漢源事件等無不對社會穩(wěn)定與和諧構(gòu)成破壞。

　　一、四川“大調(diào)解’.模式的主要特征與效果

　　據(jù)筆者實地考察發(fā)現(xiàn)，實踐中四川“大調(diào)解”模式初步表現(xiàn)出如下特征。

　　第一，推動力量上以官方為主導。大調(diào)解是省委省政府高度重視的結(jié)果，從平臺的搭建、力量的配置、調(diào)解網(wǎng)絡的建構(gòu)到制度規(guī)范的制訂基本都由官方主導，較少社會性與民間性力量的參與。

　　第二，實施路徑為“以上促下”。作為“大調(diào)解”的推動力量，地方當局通過科層制的權(quán)力體系，層層貫徹落實“大調(diào)解”的理念與制度。具體實施中，大調(diào)解采用目標考核的行政管理方式，通過目標分解落實、定期考核的形式予以推進。這種機制非常符合現(xiàn)有的行政管理模式，能為下級包括基層權(quán)力機構(gòu)所接受，更易推進調(diào)解工作的順利進行。

　　第三，運行方式是綜合協(xié)調(diào)。“大調(diào)解”機制不是一種單一的調(diào)解機制，也不是由單一機構(gòu)進行糾紛矛盾的調(diào)解，而是要在各權(quán)力機關和職能部門之間形成聯(lián)動，即各機構(gòu)采用綜合方式、運用綜合手段對綜合性問題進行綜合性解決。這是考慮到現(xiàn)實矛盾的復雜性、艱巨性，單一萬式很難徹底解決問題。

　　第四，法院的主力軍作用繼續(xù)發(fā)揮。無論是“大調(diào)解”機制的構(gòu)建與推進，還是法院工作的調(diào)解化傾向，都顯示了法院的主力軍作用。相應地，法院還將不少案件分流而出，為綜合解決提供了可能。

　　大調(diào)解機制的運行情況顯示，其效果較為明顯。例如，廣安市2009年7月一9月，各級調(diào)解組織共排查出各類矛盾糾紛1893件，成功化解1833件，調(diào)處成功率為96.8%;眉山市2009年1-9月，兩級法院受理民事案件6231件，審結(jié)5177件(其中立案調(diào)解1138件)，調(diào)撤率為80.13%(扣除不可調(diào)608件)，同比上升8.19%;攀枝花市截至2009年9月底，全市民商事案件的調(diào)撤率達78.3%，刑事自訴和刑事附帶民事案件調(diào)撤率達80.7%，執(zhí)行案件和解率達70.1%，案件的綜合調(diào)撤率比2008年同期提高了8.7個百分點。[1]

　　二、推進“大調(diào)解”工作需要關注的幾個方面

　　盡管“大調(diào)解”的目標明確、手段具有相當?shù)暮侠硇?、效果初步顯現(xiàn)，但以下問題仍值得關注。

　　第一，成本與資源投入需要持續(xù)保障與支持。較單一的解紛機制如法院裁判，“大調(diào)解”運行的成本相對較高。筆者在基層的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大調(diào)解的成本和資源或按一定的人頭配備，或按案件給予獎勵。但是，這只是一段時期的做法，如果期待大調(diào)解工作引向深入，勢必長期、充分的投人。所以，一個現(xiàn)實的問題就是，“大調(diào)解”能否持續(xù)得到相應的財政保障。

　　第二，如何調(diào)動基層與民間調(diào)解工作的積極性，尚待進一步探索。在傳統(tǒng)中國，有一個連接性、紐帶性很強的自治性或半自治性的、地方性的民間社會發(fā)揮著重要作用，民間的糾紛解決機制相當成熟。但隨著人員流動增強、地域社會的解體，民間的糾紛解決力量已被嚴重削弱。在有的地區(qū)，法院委托調(diào)解組織調(diào)解案件，負責調(diào)解的組織有的敷衍了事，有的推還給法院，以致耽誤了糾紛解決的時機。如何調(diào)動民間積極性，讓民間力量發(fā)揮作用，如設立行業(yè)性的調(diào)解委員會，甚至在機關、學校、公司內(nèi)部設立處理內(nèi)部糾紛的調(diào)解委員會，值得進一步考慮。

　　第三，堅持官方的意識形態(tài)與維護當事人的利益，還需有機結(jié)合。“大調(diào)解”機制出臺的重要政治背景是中央提出了有效化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，以促進社會和諧發(fā)展這一宏觀政策治理目標;但另一方面，還需要充分關照當事人個人，以及其代表的群體利益，唯如此，才能鞏固“大調(diào)解”的正當性根基。

　　第四，如何正確處理好司法與非司法的關系問題。“大調(diào)解”實際上是以解決司法問題為導向的，并倡導“調(diào)解優(yōu)先”的工作機制。但要注意，一方面，民事訴訟中一些案件并不適合調(diào)解，對于不適當?shù)陌讣M行調(diào)解或引導調(diào)解，可能帶來司法、行政資源的浪費。另一方面，政府在解決糾紛方面的作用尚需加強。在我國，政府全面行使著管理社會的權(quán)力，相應的問題也主要由其解決。然而，目前對于司法與政府之間的解決糾紛的職責劃分還不明晰，對于具體的糾紛，既可能是“綜合解決”，也可能相互推卸。政府對一些不適合司法裁判的案件還缺少應對。從國外的經(jīng)驗如英國的經(jīng)驗看，大量行政性質(zhì)的糾紛既不靠法院解決，也不靠一般的政府部門解決，而是由政府下設置的相對獨立專門的行政裁判所來解決。這方面的經(jīng)驗值得我們思考。

　　三、如何推進中國社會糾紛解決機制的完替

　　中國社會目前正處于大發(fā)展時期，但同時也處于矛盾糾紛的多發(fā)時期，傳統(tǒng)的糾紛解決體系和模式已經(jīng)明顯與此不相適應，需要構(gòu)建新型的糾紛解決模式。在此背景下，作為探索中國糾紛解決模式的具體實踐，“大調(diào)解”的理念與工作機制無疑是值得肯定的。而且從糾紛解決的效果來看，“大調(diào)解”也作用初顯。但應意識到，面向未來的中國糾紛解決體系中，大調(diào)解并不是全部內(nèi)容。對于如何建中國的糾紛解決模式，筆者認為應該在中國整個糾紛解決體系中思考，并充分考慮到中國目前及未來的糾紛狀況與社會變化。具體思考包括三方面。

　　第一，要有普適性。無論何種糾紛解決模式，其根本在于覆蓋社會中所發(fā)生的各種類型的矛盾。同時，從糾紛解決效果而言，要有實效性，即一方面，當事人的糾紛在制度化的渠道中表達;另一方面，糾紛本身應該通過解決達到不再復發(fā)的效果，當事人之間的關系與整體社會秩序得以恢復。

　　第二，需要錘煉、發(fā)展與改革現(xiàn)有的調(diào)解機制。這是因為現(xiàn)在的糾紛內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化，當事人訴求與心理也發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的調(diào)解技術與方式可能并不一定有效。因此，我們要根據(jù)具體糾紛的不斷變化適時地發(fā)展調(diào)解。就“大調(diào)解”機制而言，這同樣重要，同樣需要在實踐中不斷地摸索與總結(jié)當代調(diào)解的具體方式與技術。

　　第三，采用試點與試驗的方法創(chuàng)建具體糾紛模式。在這樣一個實踐的過程中，總結(jié)成功的機制與方法，推廣取得良好效果的機制。通過這樣的方法，筆者相信會探索出中國特色的糾紛解決新模式。四川省目前推行的“大調(diào)解”機制其實在相當程度具有試驗與試錯的特點，這一做法值得肯定。