從法律角度簡析事業單位養老保險改革

　　養老保險關系到每個人的切身利益，一直以來都被社會各界廣泛關注與討論，政府也始終將關乎民生的問題放在重要位置。且事業單位是社會的一個重要組成部分，我國目前有111萬個事業單位，3153萬事業編工作人員，關乎這樣一個大的群體的養老保險改革，也是走過了近20多年的時間。

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　　一、事業單位養老保險改革的歷史沿革

　　我國養老保險法律制度經歷過幾次重要的改革，企業、機關事業單位工作人員的養老保險也歷經分和。但現在所熱議的雙軌制是從1991年開始的。1991年國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，企業職工養老保險變為國家、企業、個人聯合承擔的形式。此后，國家意識到計劃經濟時期的機關事業單位養老保險模式不符合當時社會形勢，為了解決兩種制度下造成的退休待遇差距過大，實現公平，促進養老保險制度的統一。

　　1992年，頒布了《關于機關事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，之后在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等地開始局部試點。

　　1997年，由人事部、財政部起草的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革試點的意見》向國務院呈報，當時的企業和機關事業單位的養老金待遇差距沒有像現在這樣大，但是這一方案未能通過。

　　2000年，國務院發布《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》指出全部由財政供款的事業單位，仍維持現行養老保險制度;已改制為企業的，執行城鎮企業職工基本養老保險制度，并保持已退休人員基本養老金水平不變;由財政部分供款事業單位的養老保險辦法，在調查研究和試點的基礎上另行制定。這部分規定也成為之后各地方決定機關事業單位養老保險制度改革節奏的主要依據之一。

　　2008年改革有了新動向，國務院通過了《事業單位養老保險制度改革試點方案》，開啟了國家級試點，將山西、上海、浙江、廣東、重慶作為試點省市。此次改革的思路提出要為事業單位人員建立職業年金制度。但各地改革都遇到較大阻力，基本陷入停滯狀態。

　　在2012 年公布的《社會保障“十二五”規劃綱要》指出在試點的基礎上，積極穩妥地推動機關事業單位養老保險制度的改革。《綱要》特別強調了“十二五”期間要保障公平，要協調平衡各項社會保障制度的待遇水平，逐步縮小相關群體的保障水平差距，使廣大人民群眾平等共享經濟社會發展的成果。

　　2013年黨的十八屆三中全會也把“推進機關事業單位養老保險制度改革”寫進《決定》之中，明確了改革的方向。

　　2014年2月26日，國務院通過了《事業單位人事管理條例》，并從7月1日起生效。解決了事業單位的管理長期以來無法可依的問題。條例規定事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇，更加明確了事業單位養老保險要逐步向企業養老保險靠攏。

　　2014年兩會期間，國務院總理李克強在政府報告中指出，將改革機關事業單位養老保險制度。

　　2015年1月14日國務院以國發(2015)2號發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(下稱《決定》)，為長達近20年的機關事業單位養老保險制度的改革邁出了至關重要的一步，也為長期飽受爭議的養老金分軌制畫上句號。

　　二、簡要分析《決定》內容

　　(一)保證不同單位間養老保險制度的公平性

　　雙軌制的不公平在于養老金的多少，企業職工參加社會保險，每月繳納養老保險，在退休后得到的養老金僅為在職時的40%―50%，而機關事業單位工作人員不繳納養老保險，退休后事業單位可以得到在職工資的70%―80%，公務員則可高達90%。此次養老保險制度的改革同企業一致實行社會統籌與個人賬戶相結合。社會統籌指單位要以本單位工資總額的20%作為工作人員的基本養老保險費進行繳納;個人賬戶則由單位每月代扣個人繳費工資的8%，建立個人賬戶。雖然無法在短期之內將不同單位工作人員退休后的養老金在數字上實現完全一致，但制度層面至少解決了機關事業單位與企業職工激勵不相容的問題，在今后必將逐漸趨于公平的狀態。

　　決定還規定個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數，;而低于當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。如此上下封頂的規定，主要是為了保證工作人員在退休后，不致因在職時工資收入差距過大而導致其基本養老金差距的進一步拉大，這也是另一個方面保證公平性的表現。

　　養老保險的改革還有助于人力資源在體制內外流動。由于事業單位與企業單位的養老制度不同，導致想離開事業單位到企業中的人擔心進入企業后退休的養老金無法保障。因此事業單位與企業間的人才流動十分局限。養老保險制度的改革內容中關于養老保險轉移接續的規定就打消了這部分人對于養老保險的后顧之憂，而有利于形成一個真正一體化的勞動力市場。

　　(二)確保改革可以平穩過渡的有效性

　　此次改革人數眾多，包括3153萬事業單位工作人員以及709萬公務員，有效保證改革平穩度過也非常重要。

　　改革后養老金計發辦法采用的是“新人新辦法，老人老辦法，中人平穩過渡”的方式，新人是本決定實施后，參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員。退休后的基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。中人則是在決定實施前參加工作，之后退休且繳費年限累計滿15年的人。中人的過渡辦法是在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。而老人即在本決定實施前已退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。 　　《決定》還建立職業年金制度。職業年金是國際上通行的補充養老保障的制度，此次改革后，職業年金制度作為機關事業單位工作人員的補充養老保險，也是為了能更好的平穩過渡這段改革時期。

　　改革決定公布之后1月19日，人社部副部長胡曉義表示，機關事業單位人員將配套漲工資，相關方案已下發各單位。部分事業單位人員表示工資確有調整，但支付了8%的養老保險以及4%的職業年金，漲的工資基本剩余無幾。配套漲工資也是為了使改革有效果平穩過渡的手段之一。

　　三、養老保險改革在法律上的完善

　　(一)相關立法滯后，立法層次低

　　到目前為止，涉及養老保險立法層面主要有：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國老年人權益保障法》，這些法律的規定大部分為原則問題。整個養老保險工作包括此次改革所依據的大多是行政法規和規章，且多為“試行”、“意見”、“決定”、“通知”等，這表明養老保險立法的權威性和穩定性不足。在現有的社會養老保險法規中，大多是在改革中出現問題而應急立法的產物，這就造成了養老保險立法與其他社會保障制度立法之間缺少必要的銜接，體系不完善，甚至產生沖突。社會養老保險法作為社會保險法體系中的一個獨立而重要的法律部門應有自己的法律體系。社會養老保險的基本法律應由全國人大制定。但中國長期以來以“分散立法”體例來開展社會養老保險的立法工作，調整社會養老保險關系的最高法律是《憲法》，但現行《憲法》只規定了調整社會養老保險關系的基本原則，即社會保障權和物質權原則，而調整社會養老保險關系的專門法律僅有《社會保險法》存在，改革的新內容也與其有重復及矛盾的地方，除此之外大多以一些由國務院和一些相關部委制定的少數行政法規及通知、意見等形式出現，缺乏法律的權威性、統一性和穩定性。因此提高社會養老保險方面的立法層次，完善社會保險法律體系是解決當前社會養老保險制度運行中出現的各種問題的迫切需要。

　　(二)體系不完善，可操作性低

　　我國《社會保險法》的條文體現的是行政優位、權力本位的理念，帶有濃厚的社會保險管理法或行政法色彩，規定的是行政權力的行使與保障、行政相對人的義務履行及行政法律責任承擔，而且規定內容較為原則性。其中對于爭議較大、情況比較復雜的法律內容予以回避。法律中規定需要國務院制定行政法規的規定多達十一處，同時，還在十三處共十九次提及“國家規定”來明確相關制度。雖然這些爭議事項可以留待后續立法解決，但是對事關社會保險制度設計及管理體系等重大問題采取回避矛盾的做法，不僅會影響社會保險法作為社會保險基本法的法律威嚴，而且也會大大降低《社會保險法》的可操作性。

　　此次機關事業單位養老保險改革的內容僅以國務院頒布的決定面世，可視其為改革前期的適應階段，在尋得合適的利于大眾接受的改革方式，還是應當完善關于事業單位養老保險的立法，或規定相關的行政法規、實施條例來詳細規定其內容，不僅使其具有更強的可操作性，更利于完善我國養老保險的立法體系。

　　(三)養老保險基金的監督管理機制及執法機制

　　事業單位社會養老保險制度的建立是一項長期的養老保險計劃，在管理和運作的過程中會產生各種風險。對于事業單位這樣一個龐大的群體的養老金，尤其是當我們在進行市場化運行的過程中，稍有不慎，就有可能造成難以彌補的損失。要保證其正常運營，必須對這些管理機構進行有效監管。社會保險法第六十四條第二款規定：“社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。”《決定》中也提到：“依法加強基金監管，確保基金安全”。我國《社會保險法》規定監督部門包括保險行政部門、保險監督委員會、以及社會監督。如此泛泛的規定使監管的制度不夠完善。由于養老保險基金還未實現國家統籌，事業單位基本養老保險基金的省級統籌更是還未健全，在這種情況下，一些基金管理機構如若管理混亂，監管措施不力，就可能導致基金被擠占、挪用和流失的現象，這在很大程度上阻止了事業單位社會養老基金市場的健康發展，也不利于我國事業單位社會養老保險制度的發展。

　　執法機制也是保護養老保險基金安全有又一重要手段。筆者發現，在《社會保險法》法律責任章節中，對于涉及養老保險中的不法行為，包括威脅到基金安全的行為，大多懲罰內容皆規定為“依法承擔法律責任”“處相應罰款”“依法給與處分”，這種原則性的規定只是一種方向，缺乏實際的責任內容。使得在實際工作中法律依據不充分，懲罰范圍過于自由，違法之人無法受到嚴懲就起不到震懾作用，養老保險基金的安全仍得不到保障。我國刑法第二百七十三條，挪用特定款物罪，雖明確規定看制裁措施，但未將養老保險基金列入特定款物內，筆者認為可以將這一內容補充進刑法以加強對于基金安全的保障。

　　四、結語

　　事業單位養老保險先前就被很多學者討論和研究，改革方案一出，關系到廣大范圍內個人利益情況，更在生活及網絡上掀起一陣討論熱浪。上述針對改革決定的簡要分析可以看出，改革必然使得事業單位養老保險制度前進了一大步，但仍有不同的聲音，有的學者認為企業與機關事業單位養老保險在資金來源與保障方面是不一樣的，財政兜底的分賬運行，財政買單的職業年金，為實行改革而進行的加薪，都證明國家財政仍然為機關事業單位養老保險基金承擔兜底的責任，而企業與機關事業單位基金分別管理使用，無法達到真正公平的實現。但筆者認為，此次改革之所以持續了近20年才邁出這一步，是因為阻力太大，現下能實現的改革已經是一個進步，而且不能要求在改革的初期就保證企業和事業單位的養老金完全一致，這也是不現實的。《決定》的出臺也需要一段時間來檢驗執行情況，看能否順利進行，找到適合的方式再進行立法以保證事業單位養老保險制度走向平穩。