論文發表探究吉林省城鎮化進程管理措施　

　　摘要：城市規劃的實施，除了交通導向開發，服務導向開發，還應按照東北老工業基地振興規劃理性預期引導開發，利用政府的信譽，以政府發布規劃信息來引導開發。

　　關鍵詞：城鎮化,問題,原因,對策

　　引言

　　2010 年吉林省委九屆十次全會審議通過了《中共吉林省委、吉林省人民政府關于統籌推進吉林特色城鎮化的若干意見》，(下同《意見》)提出要按照“強化中部、構筑支點、區域聯動”的思路，形成支撐全省發展的大十字主軸，推動中部城市群發展，構建全省城鎮化發展格局。根據吉林省統計局發布的數據，2000年吉林省城鎮化水平已達到43.5%，高于全國平均水平7.4 個百分點;2005 年吉林省城鎮化水平比全國同期平均水平高2.2 個百分點;2013 年吉林省城鎮化水平比全國平均水平高0.83 個百分點。《意見》還提出到2020 年，吉林省城鎮人口將達到1850 萬人，城鎮化率達到65%。可見，改革開放以來，吉林省城鎮化進程大大加快，其城鎮化進程在全國名列前茅。但是，在如此快速的城鎮化建設之中，難以避免和忽略許多問題。本文就吉林省城鎮化進程中存在的問題和原因進行了相關分析，并提出了解決問題的對策。

　　一、存在的問題

　　(一)城鎮化進程水平起點高，但推進速度較慢

　　1990 年第四次全國人口普查時，吉林省城鎮化水平比全國平均水平高16.2 個百分點，在全國居第6 位。2000 年第五次全國人口普查時，吉林省城鎮化水平比全國平均水平高13.5 個百分點，比1990 年減少2.7 個百分點。到2010 年第六次全國人口普查時，吉林省城鎮化水平只比全國平均水平高3.7 個百分點，比2000 年減少9.8 個百分點。2012 年末吉林省城鎮人口1476.96萬人，占總人口53.70%，同期全國城鎮化率為52.57%，省城鎮化率高于全國平均水平1.13 個百分點。2013 年末，吉林省總人口為2751.28 萬人，城鎮人口為我1491.19 萬人，占總人口的54.20%，同期全國城鎮化率為53.37%，高于全國同期水平0.83 個百分點。可見，雖然吉林省幾十年之間城鎮化率在逐年提高，但是近年來，吉林省城鎮化率年均僅遞增低于全國同期近1 個百分點平均水平。這說明，吉林省城鎮化率提高的速度在減緩，同時高出全國平均數的額度在不斷縮小。

　　(二)城市承載能力差

　　城市承載能力包括城市資源承載能力和城市環境容量。城市資源承載能力，是指在一定社會歷史發展階段下，以可以預見的技術、經濟和社會發展水平為依據，城市內資源經過合理配置，在維系良好的生態系統功能的前提下，能夠持續支撐的最大經濟社會發展規模。城市環境容量是指城市在環境不致受害的情況下，其所能容納污染物的最大負荷。城市資源是決定城市發展規模的主導因素，也是影響城市經濟效率的重要因素。從城市水資源承載能力看，吉林省城市缺水問題越來越嚴重。1990 年吉林省缺水城市只有22 個。而到2006 年和2007 年兩年，由于春夏連旱，全省49 座縣級以上城市中有45 座城市缺水，占城市總數的91%。其中地級城市缺水的有7 座，占9 座地級城市總數的78%。到2011 年，吉林省35 座城市嚴重缺水，且飲用水水源地水質低。同時，吉林省城市供水設施大部分建于六七十年代，管網老化和腐蝕現象嚴重，經常發生破裂現象。吉林省城市總長度5000 公里的供水管網中，有60%的供水管道需要更新。吉林省城市交通設施支撐能力也比較薄弱，特別是大城市的汽車數量增長過快，而道路建設不能適應汽車增長的需要。長春市城區機動車保有量連續多年以15%的速度增長，而長春市道路的長度和面積年均增長率僅為1.2%和2.3%，機動車的交通需求與市區路網總容量之間的矛盾和堵車等現象越來越嚴重，影響市民的正常生產和生活。

　　(三)城市吸納人口能力弱

　　1986 年到2006 年吉林省城市人口的平均增長速度是：1986年一1990 年為1.6%，1991 年一1995 年為0.5%，1996 年一2000 年為1.0%，2001 年一2006 年為0.3%。與2005 年末相比，2006 年僅增加了7 萬人，增長0.26%，大大低于全國平均城市人口l%的增長水平。吉林省城市人口的平均增速過低，反映了吉林省城市吸納人口的能力過低。而同時2010 年第六次全國人口普查資料顯示，吉林省城鎮省際遷移表現為凈遷出。2010年，省外遷入吉林省城鎮的人口為36.9 萬人，城鎮遷往省外的人口為118.9 萬人，凈遷出人口為82 萬人，遷出人口是遷入的

　　3.2 倍。這種現象說明吉林省人力資源的流失現象比較嚴重，同時也說明吉林省城市吸納人口的能力比較弱。

　　二、原因

　　(一)土地流轉效率過低

　　吉林省城鎮化的發展經歷了兩個階段，即改革開放前的國家重點項目投資拉動階段和改革開放以后的行政推動階段。在第一階段，重點項目的投資帶動了城鎮人口的迅速增長，其增長速度大大高于全國同期的平均水平。在第二階段，縣改市、鄉改鎮式的行政推進又造成了城鎮人口的迅速增長。土地流轉和產業發展是城鎮發展的主要動力。盡管改革開放前吉林省城鎮化增長比較快，但近十年來吉林省城鎮化發展速度是比較緩慢的，，表現出內在的動力不足。而究其問題根本則主要是土地流轉機制中存在的問題所造成的。吉林省土地流轉機制存在的深層次問題主要有以下幾個方面：一是土地流轉收益分享不合理。在城鎮化進程中的利益主體包括地方政府、開發商、農民，這三方利益格局是否協調左右著城鎮化的進程。而土地流轉的收益并不是農民個人所得，而是與各級行政管理部門共享。三是土地市場有效供需不平衡，非市場因素成分較高。

　　(二)城市發展財力和物力不足，支柱產業過于集中于中心城市

　　導致城市承載能力不足的主要原因是，一方面，吉林省支持城市發展的財力和物力相對不足。例如，2013 年，吉林省公共預算財政支出2744.8 億元;而江蘇省安排公共財政支出7767 億元;云南省安排公共財政預算支出4181 億元;四川省安排公共財政預算支出總量為4985.31 億元;湖南省安排公共財政支出3759.6億元。相比之下，吉林省2013 年公共財政預算支出在各省支出排名中靠后。表現出吉林省支持城市發展的財力和物力不足。另一方面，吉林省中心城市產業集群、特別是主要支柱產業集中在中心城市，加深了承載能力不足的矛盾。農產品加工業與汽車、石化是吉林省經濟發展的三大支柱產業。其中長春大成玉米公司、長春皓月集團、吉林德大公司和吉化公司等大型企業都過于集中于長春和吉林兩市。從吉林省現有城市規劃體系看，還存在著缺乏科學的長遠打算，規劃的落實管理監督欠缺等缺陷。

　　(三)產業結構優化升級進展緩慢，非農產業就業吸納能力不強

　　吉林省長春市和吉林市兩個特大城市的規模和實力在全國特大城市中處于中等偏下水平，四平、遼源、通化、白城等地級城市的規模較小、實力較弱，城市之間的橫向聯系薄弱，區域中心作用不強，對周邊農村的輻射、帶動作用較弱，導致城鎮人口數量少，消費能力低，第三產業發展緩慢。而第三產業恰恰是吸納人口最大的行業，這導致了非農產業就業能力不強。2010 年，我國第三產業在整個產業中的比重已達到43%，而吉林省僅為36.3%，比全國低于6.7 個百分點。第三產業的快速發展是我國產業結構調整的突出特征，第三產業在增加就業崗位和方便人民生活方面起著重要作用。很顯然從非農就業比重來看第三產業是吉林省的一塊短板。

　　三、對策建議

　　(一)科學規化，逐步推進，結合省情創新土地流轉模式

　　要解決吉林省在城鎮化過程中的土地流轉問題應采取以下措施：第一，科學規化，逐步推進。規劃是村鎮建設和管理的依據，是實現社會經濟發展的重要手段。根據吉林省的實際，吉林省必須走多元化的城鎮化道路，而發展小城鎮是吉林省推進城鎮化的重要途徑。同時，在城鎮化過程中需要政府和相關部門對土地的流轉程序經行規范。第二，要聯系吉林省的實際，創新土地流轉模式。一是要創新土地流轉制度。要采取有效措施，賦予農民土地的永久使用權并進行配套改革，從法律上給予農民決策權，并鼓勵農民土地投資，加快農地流轉。二是要創新土地流轉機制。吉林省要根據實際情況，并聯系發達地區的先進經驗，探索出土地流轉的創新機制。

　　(二)加強城市規劃，引導城市有序發展。

　　加強城市規劃，首先要樹立科學發展觀，突出戰略性。大、中、小城市都應按照科學標準來規劃建設，把城市的歷史、地理和特色充分表現出來，同時要符合生態環保要求。城市規劃的實施，除了交通導向開發，服務導向開發，還應按照東北老工業基地振興規劃理性預期引導開發，利用政府的信譽，以政府發布規劃信息來引導開發。

　　(三)加快產業結構優化升級，加快發展服務業，增加就業崗位

　　服務業的發展是現代化的重要標志，也是產業結構優化升級的重要內容。吉林省服務業發展具有很大的經濟增長和就業增長空間，因此，大力發展服務業是解決就業問題的主要途徑和渠道。吉林省應充分利用自己的優勢和特色，大力發展與科技進步、居民生活相關的新興產業和服務業。比如信息產業、各類技術性服務業、房地產業、金融保險業、倉儲業和家政服務、社區服務業等。要努力增加農民可就業的崗位，增強城鎮吸納農村人口的能力;建立農民向產業工人轉化的職業技能培提高農民就業能力，減少無業游民。同時，吉林省要根據旅游資源豐富的特點，大力發展旅游業，把旅游業發展成吉林省的支柱產業，成為全省服務業發展的龍頭。

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