關于地方財政壓力下的農村基礎教育發展

　　“兩會”的召開，使“三農”問題再度成為人們關注的焦點，在中國特定的環境下，十三億人口中九億人口的龐大比例使得我們不得不去重視農村和農民有關的問題，而農村基礎教育又是農村和農民有關的問題的重中之重，它對“三農”問題的解決，對我國經濟社會全面協調發展，加快社會主義現代化建設都有著重要意義。但是，就目前我國農村基礎教育的現狀而言，卻不容樂觀，仍然存在許多亟待解決和完善的問題。

　　一、“以縣為主”財政管理體制存在問題

　　農村稅費改革后，農村基礎教育的投入制度改為“以縣為主”，即將農村義務教育納入縣級財政預算，主要由縣級財政來投資農村基礎教育。這一改革，盡管遏制了原先的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農民負擔，但是并未從根本上解決農村基礎教育的投入問題，因為縣鄉財政原本是一體的(在許多地區，縣鄉財政一直都沒有完全分開)，將農村基礎教育的投資主體從鄉鎮改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。“以縣為主”，從縣級人民政府角度講，最關鍵、最核心的是保證對全縣教育需求提供較為充裕的供給，對全縣教育資源進行高效合理配置。但對于我國經濟不夠發達的中西部地區，如果沒有中央和省級財政轉移支付，連干部和教師的基本工資都無力保障，更談不上為教育需求提供充裕供給;并且，縣級財政并不比鄉鎮財政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財政”，甚至不少是“欠債財政”供養人員“吃飯”尚且闕如，何來資金投入農村基礎教育發展。為此，在財政束縛下，縣級政府只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，大范圍地撤并農村中小學校。

　　二、農村費稅改革對教育經費來源沖擊不小

　　農村稅費改革涉及到教育方面主要是“兩個取消”，即取消農村教育集資，取消農村教育費附加。這兩項教育經費來源取消后，使目前本已嚴重不足的教育經費更加短缺，給農村基礎教育的發展和農村學校的正常運轉帶來重重困難。縣財政只能保證教師工資，鄉財政困難，哪來資金投入教育，因此費稅改革后，教育投入不減只能是句大話、空話。而有些地方“教育附加費”被取消后，有些學校每年就減少了十幾萬元經費，而由于1997年“普九”驗收和“排危”等負債累累，原先計劃用農村教育附加費、集資逐年償還，現在取消了這些收費項目，學校失去了還債之源，學校的生存和發展收到了極大的考驗。

　　城市教育基本達到現代化，經費的不足導致農村中小學仍然是一個教師一本書、一支粉筆一堂課。全國政協委員文家庭指出，農村與城市相比，教師素質相差越來越懸殊，教師的工資、福利待遇相差越來越懸殊，教學的設備、條件相差越來越懸殊，致使城市與農村的教學質量相差越來越懸殊，農村的教學質量嚴重滑坡。

　　三、預算管理中問題不少

　　教育預算管理體制和機制不健全，也是影響農村基礎教育資金使用效益的重要原因。

　　1.人員經費預算

　　在中國的農村基礎教育體制中，教師根據報酬和素質分成兩類：公辦教師和代課教師。代課教師起源于50～70年代由農村集體設立的“民辦學校”(區別于“公立學校”)，這些學校的教師也稱為“民辦教師”，他們是由集體付報酬，不是政府正式工作人員，他們的任職條件也不那么嚴格。從80年代初期開始，農村集體組織開始解體，農村學校和城鎮學校(公辦學校)之間的界限消失了。1986年，中央政府要求通過逐步取消民辦教師而把兩類教師合并。這主要通過停止聘用新的民辦教師、逐步把現有民辦教師轉為公辦或現有民辦教師退休來實現。到1990年，中央政府要求立即取消民辦教師類別，把所有民辦教師轉為政府工作人員。然而實施“以縣為主”后，有些縣級財力薄弱的縣，即使是現在，農村地方政府仍然發現無論從財力上和師資供應上，很難大量提高公辦教師數量以滿足農村學校的需要。作為一種權宜之計，新的一類“代課教師”取代了民辦教師，兩者工資待遇差別很大，在某些縣，一個最低級別的公辦教師的月收入在400元以上，而一個代課教師根據其級別其工資只有56～160元，代課教師的大量存在，表明地方政府很難或不原意執行中央政府的教育政策。在財政地方化之后，中央制定標準的政策變成無經費式命令，結果是給下級政府造成經費困難。代課教師現象也許反映了地方政府對工資靈活性的偏愛。隨著越來越按沿海地區和城鎮地區的水平來制定全國統一的工資待遇，而這些全國統一工資待遇又大大高于當地的工資水平，地方政府不愿意或無力支付這些工資。為了解決這個問題，只好以犧牲教育質量為代價，依靠民辦教師或代課教師。