淺析治理理論及其中國化的路徑選擇

　　隨著全球化浪潮的沖擊，治理理論移植中國，并對中國社會科學的各個領域產生了重大影響，但由于治理理論本身的缺陷和中國具體國情，善治的實現困難重重。文章提出要真正實現公共利益最大化的治理目標，進一步轉變政府職能和發揮黨組織、人大、政協的啟蒙、整合作用是中國現階段最有效的路徑選擇。

　　《制度經濟學研究》(季刊)創刊于2003年，――自由、平等、嚴肅的學術交流平臺，由山東大學經濟研究院(中心)主辦、黃少安教授主編的學術刊物――《制度經濟學研究》(季刊)創辦已經進入了第五個年頭。她以發表制度經濟學及相關問題的學術成果為主，包括論文、綜述、書評、譯文等;采用國際通行的匿名審稿制度，倡導嚴謹、規范的學風和自由、平等的學術交流。

　　隨著全球化浪潮的沖擊，治理理論移植中國，并對中國社會科學的各個領域產生了重大影響，但由于治理理論本身的缺陷和中國具體國情，善治的實現困難重重。文章提出要真正實現公共利益最大化的治理目標，進一步轉變政府職能和發揮黨組織、人大、政協的啟蒙、整合作用是中國現階段最有效的路徑選擇。

　　因此，許多學者將其作為中國改革走出困境的一條新途徑，但這一西方的“舶來品”本身并不完美，它也可能失靈，在一定條件下，甚至比政府失靈和市場失靈影響更大;加之中國的國情與西方發達國家有較大差距，所以在運用治理理論過程中，必須將其合理成分與中國實際相結合，盲目套用，很可能造成適得其反的后果。

　　一、治理理論的基本內容及其主要特征

　　(一)有關治理的若干理論界定

　　治理理論雖然得到廣泛的運用，但對治理一詞的確切定義在理論界仍存在著較大的爭議。作為治理理論的主要創始人，羅西瑙將治理界定為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。另一位研究治理的學者格里·斯托克提出了五種關于治理的觀點：

　　1.治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴;

　　2.治理指行為者網絡的自主自治;

　　3. 治理意味著在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊性;

　　4.治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機構和行為者;

　　5.治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。

　　政府可以動用新的工具和技術來控制和指引，而政府的能力和責任均在于此。聯合國全球治理委員會在《我們的全球合作伙伴》中，將治理概括為“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。

　　(二)治理的核心內容與特征

　　從多位學者和各種機構的定義中，我們不難看出，治理作為一種新興的理論之所以具有如此旺盛的生命力，其關鍵的一點在于，它是國家與市民社會突破零和博弈，實現雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體說來，首先，治理理論認為政府不是國家唯一的權力中心，各種民間組織如非政府組織、協會、志愿性組織等同樣是合法權力的來源;其次，治理強調國家與公民社會之間的合作，如談判對話、模糊公私部門之間的界限，并重視公私之間的依賴關系;再次，治理注重在各種組織和個人參與的基礎上，最終通過形成一個合作的網絡，來分擔各種公共事務和責任。

　　通過對治理理論內容的分析，顯而易見，治理是在對傳統統治的批判與繼承上發展起來的。治理與統治相比，其主要特征在于：

　　1.管理主體的多元化和控制范圍的不確定性。政府、公共權力組織和民間組織都可能成為權力的中心。同時，作用范圍也隨主體的不同而不斷發生變化，小到一個具體組織，大到一個國家，甚至是整個世界，都可以是治理理論應用的范圍。

　　2.管理方式由以強制性為主轉變為以平等、對話、合作為主的多元化手段。特別是注重在市場原則基礎上的分權合作。

　　3.權力運作向度由單一的官僚制所設計的自上而下轉向自組織網絡式的多元互動的模式。在治理過程中，它所依靠的是合作網絡的一種權威，而不單是政府和公共組織的權威。

　　4.治理追求的目標由傳統的“善政”向一種“良好的治理”即“善治”轉變，并由單純的追求效率轉向為實現公共利益最大化，使國家與市民社會形成一種更為有效和良性的互動關系。

　　二、治理理論的固有缺陷及其移植的歷史局限

　　(一)治理理論的固有缺陷

　　1.政府與市民組織之間權責不明，界限模糊。治理通過政府與市民組織或個人進行談判協商，達到合作與共識，但正如斯托克指出，治理在為社會和經濟問題尋求解答過程中存在界線和責任方面的模糊之點。當政府與市民之間由于利益的差別而造成治理失敗時，他們之間的矛盾將如何解決，由誰協調?公共政策的出臺是否真的能夠實現公共利益最大化的治理目標?現代的政府雖然由巨型政府向有限政府和責任政府轉變，但是政府仍然是各種社會組織中擁有社會資源最多、權威性最高的組織，由于界限不明、權力的依賴，加之自組織網絡的存在，當出現公共危機之時，政府是勇敢承擔責任，還是會欺騙公眾，推卸責任?這一系列的重要問題，治理理論都沒有給出明確的答案。

　　2.民間組織的失靈。治理理論注重民間組織的作用，認為市民社會能夠溝通政府與公民之間的關系分擔政府的職能，使政府從那些管不好也管不了的領域中退出，有利于促進政府角色的轉變等等。但從現實中大量的事例可以發現，民間組織遠沒有治理理論所認為的那樣完美。它們同樣有失靈或失敗。每個組織都有其自身的利益，由于利益的驅動，它們可能背離社會公共利益的宗旨，不擇手段而追求功利，從而給公民、社會和政府帶來一系列的危害。特別是當治理理論使國家某些權力收縮，不再是社會控制的唯一中心的時候，如何克服民間組織的失靈，則是治理理論進一步發展的重要障礙。

　　3.全球治理理論有可能成為霸權主義和強權政治的又一手段。合作治理理論是治理理論的一個分支。它是建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族國家界限模糊不清的前提之上。全球化從某種意義上說是一種西方化的過程。全球治理自然就是發展中國家被動接受發達國家治理模式的一種過程。而由于歷史和現實的差別，落后國家與發達國家在政治、經濟、文化各方面都存在較大差異，甚至某些領域不相容。全球治理理論就為大國找到了打開這些國家門戶的鑰匙，為其推行霸權主義找到了借口。所以，在借鑒治理理論時，如果不保持高度的警惕性，將嚴重威脅國家安全，損害國家利益。

　　(二)治理理論移植中國的歷史局限

　　1.理論必須與現實相結合才能產生作用，而治理理論要想在中國實現其善治的目標，除去其本身理論的不足，同時還要受到我國現有國情的影響。首先，我國的政府角色錯位和觀念滯后。我國政府雖然經過多次改革，但仍然沒有完全實現從“劃槳”到“掌舵”的職能轉變，全能政府色彩依然很濃，服務意識淡薄。官本位思想比較嚴重，將政府視為社會管理的唯一中心，習慣于自上而下的集權方式，較少采取合作、互動的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回應性，責任不明，法律和其他監督體制很難對其產生有效的制約，特別是自由裁量權的過大甚至亂用，等等。這些都與治理理論中對政府的要求相差甚遠。

　　2.中國民間組織對政府的依賴性較強，政治參與意識和能力較弱。公民社會理論是建立在社會契約論基礎之上的，是一種關于社會和國家相對立的理論。中國自古就沒有公民社會自治的傳統，建國后，計劃經濟和集權政治也沒有為民間組織的發展提供合適的環境。直到改革開放后，二十世紀八十年代才開始出現，九十年代慢慢興起。如同中國的民族資本一樣，民間組織誕生之初，便具有明顯的兩面性，希望獨立發展并制約政府，但其生存和發展又不得不依賴于政府的支持。這種組織其實并不是真正意義上的民間組織。而實質是一種政府主導下的準政府組織，這種組織無法真正實現與政府之間的平等合作或博弈，更不用說實現一種沒有政府統治的治理。

　　3.傳統政治文化的影響依然存在。政治文化是政治系統的基本傾向和心理反面，包括一個民族在特定時期普遍奉行的一套政治態度、信仰、情感、價值等基本取向。中國傳統社會中的政治文化屬于一種依附型的政治文化，正是由于其影響，使我國公民普遍存在一種官本位思想，習慣于政府為其做主，即使在其利益受到損害的時候，他們仍然較多地采取一種忍讓的態度。在這種政治文化的影響下，公民無法真正實現自己的權利，也就更談不上積極的參政議政，沒有真正意義上的公民這一基本條件，就無法形成公民社會，而所謂的治理也就只能是空中樓閣。

　　三、中國走向善治的路徑選擇

　　我國走向善治是一個復雜的過程，需要各方面的共同努力，但針對善治本身和中國的實際，必須著重從以下幾個方面入手：

　　(一)政府方面

　　要實現由無限政府向有限政府、由官本位思想向顧客服務思想、由人治向法治的三個轉變，特別是要樹立權力公共性的觀念。在具體方式上，用法律規定政府的權力和責任，防止與民間組織之間的模糊不清;通過市場機制在公共服務領域的作用，通過合同出租、合營化等多種靈活多樣的方式，來實現和擴大政府的公共職能;同時，明確公共生活領域權力主體多樣化的現實，靈活運用行政指導、行政合同、行政規制、行政許可以及各種經濟法律的手段實現公共職能，以最低的成本求得最大效益的收獲，實現公共利益的最大化。其中尤為關鍵的一點是政府要能夠轉變以自我為中心的官本位主義，積極與各種市民組織交流合作，實現一種良性的互動，從而符合“合法性、透明性、責任性、法制性、回應性、有效性”的善治特點。

　　(二)公民和民間組織方面

　　要營造一種參與型的政治文化，培植和完善獨立性強的公民組織。公民積極的參政議政是實現管理民主化和科學化、提高公共政策回應性的重要途徑。而要提高公民的參政意識和參政能力，發揮教育的作用，提高公民的素質是一條根本的出路。同時，政治文化的轉變，也為民間組織的發展奠定堅實的基礎。我國歷來具有強政府弱社會的傳統，要改變這種情況，必須培養相對獨立的民間組織，使民間組織擺脫政府的主導，與政府脫鉤，同時也要用法律對其進行約束，克服失靈所產生的負效應，完善社會的自治組織結構，提高社會的自治與自律能力，建立政府與社會的相互信賴、相互協作的互動關系。這是民間走向善治的必經途徑。

　　(三)發揮黨組織和人大、政協的整合、啟蒙作用

　　黨的組織、人大、政協是我國政治體制中的一大特色。作為現代化建設領導核心的中國共產黨通過政治、思想、組織三個方面實現其領導，對政府工作進行指導。黨要實現這一歷史任務，必須進行與時俱進的轉變，其中最重要的一點是黨的角色和職能的轉變。從行政主體的二元結構中撤除，專門從事對政府權力的控制、監督和調節。人民代表大會是我國的權力機關，我國這種議行合一的結構決定了人大天然地形成為政府與公民社會之間的一座橋梁，它既能整合民意，又能監督政府。政協發揮著政治協商和民主監督的作用，它是統一戰線組織，聯系著各個民主黨派、民間組織和國內外各界民主愛國人士，而這些是我國當前公民社會中最有影響力的組成部分。他們絕大多數人擁有較高的科學文化水平，較強的參政議政能力，能夠了解民情反映民意，有利于政策的科學性和回應性，但現實中政協的作用往往流于形式。由此，充分發揮人大、政協作用，是中國治理發展的另一條重要途徑，特別是對市民社會的發展和政府與市民社會兩者關系的整合將起到巨大的推動作用。而在政府和公民社會兩者都存在不足，其完善需要較長時間的情況下，必須有第三種力量介入其中，推動其各自的發展和兩者間的互動。