“雙循環”格局下我國住房領域發展的反思與重構

　　摘 要：百年未有之大變局下，我國于 2020 年提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。住房領域在我國經濟結構中具有基礎性、先導性、支撐性作用，也是供給側結構性改革的重要領域。我們需要深入剖析“雙循環”特征和科學內涵，提出“雙循環”背景下住房領域的發展格局和實施路徑，推進我國住房和城市建設更高層次發展。

　　關鍵詞：住房領域;房地產;雙循環;城鎮化

　　李嘉珣， 天津師范大學學報(社會科學版) 發表時間：2021-11-13

　　2020 年以來，不斷升級的貿易摩擦和突發的新冠肺炎疫情，導致全球經濟活動進入低速發展期。面對經濟體量萎縮、貿易保護主義抬頭、疫情蔓延等不利因素，黨中央審時度勢，順應歷史發展潮流，從戰略高度提出要“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”(以下簡稱“雙循環”)[1]。

　　事實上，“雙循環”發展格局承接了 20 世紀 80 年代末提出的“國際經濟大循環”發展理念。彼時，“國際經濟大循環”是通過發展勞動密集型經濟方式在國際市場換取外匯為國內發展取得技術和資金，支援第一產業的經濟發展戰略構想。[2] 而隨著我國經濟快速發展和國內外形勢發生翻天覆地的變化，單一的“國際循環”已無法適應我國經濟發展需要。2020 年 5 月，中央政治局常務委員會議第一次明確指出，要從供需兩方面入手，通過深化供給側結構性改革和發揮超大市場優勢刺激內需，構建國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局。住房領域作為經濟發展的重要載體和新發展格局下的重要支點，面臨著城鎮化發展不均衡、房地產投資驅動模式不可持續、住房制度有待完善等問題。本文在深入剖析“雙循環”特征的基礎上，分析阻礙住房領域要素流通的關鍵因素，提出“雙循環”背景下住房領域的發展格局和實施 路 徑，為 推 動經濟發展、城市治理和人民福祉提升提供參考和借鑒。

　　一、“雙循環”發展格局的特征和科學內涵

　　(一)以國內大循環為主體，內需潛力巨大

　　自中央政治局常務委員會第一次明確指出要構建國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局后，習近平同志在多個場合強調要以“國內大循環為主體”的發展格局，我國消費市場和經濟結構為未來實現國內大循環提供了基礎和保障。首先，起始于 2015 年底的供給側結構性改革催生出新的市場需求，消費市場由商品消費向服務消費升級，由追求性價比向追求品牌、品質方向升級，由單一線下消費向線上線下結合的方向升級。據統計，2019 年我國社會消費品零售總額 41.2 萬億元，最終消費支出增長對經濟增長的貢獻率為 57.8%，消費已連續 6 年成為拉動中國經濟增長第一動力。[3] 其次，我國工業品類齊全，生產鏈條齊整，為內需增長提供必要保障。我國擁有 41 個工業大類，207 個工業中類，以及 666 個工業小類，是全世界唯一擁有聯合國產業分類中所有工業類別的國家，并且連續 10 年保持世界第一制造業大國地位。[4] 最后，與其他商品市場相比，我國住房領域受外界沖擊不顯著。一方面，上游產業(建材、規劃、園林)和下游產業(家居、裝飾、家電)對外依存度較低;另一方面，行業資金來源主要以國內資金為主。據統計，2019 年房地產行業開發資金來源中利用外資金額為 176 億元，占比 0.1%。盡管 2015 年住建部等部委聯合發文，放寬外商投資房地產企業辦理貸款、結匯的要求，同時允許境外個人購買自主商品房，但目前國內房地產市場還是以國內居民為主要對象，因此，在經濟結構、流動性環境不發生重大變化的情況下，住房領域各行業仍將著眼于國內市場。

　　(二)構建更高層次、更高水平的國內國際雙循環

　　新發展格局不是封閉的國內自我循環，而是開放的國內國際雙循環。國內循環是國際大循環的基礎和保障，國際大循環又為國內循環帶來新的機遇、市場和技術。在貿易保護主義和逆全球化思潮泛起之時，采取更積極的開放姿態、更寬領域的交流合作將有助于提升國內外要素流通效率和便利化水平，推動產業鏈、供應鏈和價值鏈與全球體系對接，同時有助于解決國內發展失衡、治理困境、公平赤字等問題。對住房領域而言，既要在中國經濟轉型升級和居民消費結構調整的過程中，為城市群發展提供復合型多業態的空間，刺激并帶動教育、休閑、康養等新住房消費，又要在政府大力推進國內市場開放的背景下，在金融、研發、物流、商務服務等現代服務業提供充足的辦公場地、設施，輔助其他行業、要素的流通和融合，為區域經濟開拓提供更廣闊的空間，助力加速區域一體化進程。

　　(三)“十四五”規劃指引“雙循環”發展方向

　　2012 年來，我國先后經歷了“構建擴大內需長效機制”“供給側結構性改革”和“暢通國民經濟循環”等制度探索，最終在新發展格局下形成了“雙循環”的發展思路。[5] 而十四五規劃建議也為住房領域指明了方向。隨著新型城鎮化和住房保障體系不斷發展和健全，我國住房領域出現諸多新的變化和挑戰，在“十四五”規劃建議中得以體現。[6] 首先，規劃中首次增加“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，彰顯國家對促進房地產市場平穩健康發展的決心;其次，“十三五”規劃中提到“完善購租并舉的住房制度”，而“十四五”規劃建議中表述為“租購并舉”和“完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給”，從“購租并舉”轉向“租購并舉”，未來無論從增加租賃住房供給、鼓勵租賃消費，還是從減少非理性購房需求、規范市場秩序，住房租賃都將是房地產市健康發展長效機制中重要的一環。本次規劃建議中關于住房領域的表述是在結合當下住房發展特征和主要矛盾進行的調整和增添，用以更好地促進各要素流通和分配，實現居民更高水平的居住條件。

　　二、當前阻礙住房領域“雙循環”的因素分析

　　(一)城鎮化發展水平質量有待提高

　　自 2013 年 發 展“以 人 為 核 心”的 新 型 城 鎮 化 被 提 出 后，我 國 城 鎮 化 在 城 鄉 融 合、基 礎 設施、公共服務等方面取得突出成績。我國常住人口城鎮化率由 2010 年的 53.73% 增長到 2019 年的 60.6% [7]，城鎮化已經進入高質量發展階段，但發展不平衡不協調不充分的問題依然突出，阻礙要素自由有序流通的壁壘尚未完全打通。首先，我國長期實行的工業優先發展戰略導致農村資源大量流向城市，造成城市發展速度和質量遠快于鄉鎮。2019 年城鄉居民收入比為 2.64∶1，遠大于相鄰的日本、韓國等國家，形成的城鄉“二元結構”極易導致各生產要素在城市內部“自循環”和“空循環”，制約我國消費潛力的釋放。其次，我國城鎮化區域失衡現象突出，呈現較為明顯的“東高西低”“南強北弱”的分布 [8]，尤其是中、西部地區工業化、城市化水平低，產業結構和居民生活均與沿海城市存在較大差距，且東南沿海地區產業結構合理、就業崗位豐富，目前批復的 18 個自由貿易試驗區基本都集中在東南沿海和中部經濟強省，資金、技術、人才等經濟要素和服務鏈、創新鏈、產業鏈等經濟鏈條對其他地區的虹吸效應明顯，導致的人口大規模流動和資源大跨度調運都極大增加了經濟發展成本，進而阻礙國內要素全循環流通。

　　(二)房地產經濟過度發展造成的風險和失衡

　　房地產經濟包括房地產開發投資活動、房地產生產活動和房地產消費活動。近年來，房地產經濟的過度發展，造成三種活動不同程度的失衡。在開發投資中，房價上漲的收入效應和財富效應導致居民杠桿率急劇攀升和債務負擔加重。據統計，2018 年底居民部門持有房產總市值在 208 萬億元左右，在居民總資產增量中，45% 由房產增值貢獻，同時金融機構還配置相當規模的與房地產走勢相關的資產，資金通過銀行貸款、債券、非標、理財等途徑又流向房地產領域。剛需型房貸家庭債務突出、資產價格與房價過度綁定、資產泡沫持續增大等因素極易導致系統性金融風險，使房地產成為我國金融風險方面最大的“灰犀牛”。在生產活動中，住房供給不匹配、分配不平衡和流通有阻滯的問題也比較明顯。城鎮化、人口老齡化和家庭小型化使我國家庭結構和數量變化劇烈，但我國新增住房結構沒有適應家庭結構變化，還以盲目擴大面積為主，造成房屋面積浪費和局部地區住房庫存高企。在消費活動中，2018 年我國城鎮總體的房價收入比為 8.5，高于國際上 4 — 6 的合理區間，一些熱點城市房價收入比甚至超過 15，不僅導致新就業大學生、外來務工人員等新市民面臨嚴重的購房難、租房難問題，還導致農業戶口流動人員長期居留意愿持續下降。同時，高房價和高居民杠桿率對社會總消費造成雙重“擠出效應”，消費基礎受到嚴重削弱，無法充分釋放居民消費能力，制約新冠疫情后續社會消費品零售額增速的回升潛力。

　　(三)非持續性的城市更新模式問題突出

　　過去幾年中，以“棚戶區改造”為代表的城市更新模式承擔了提升居民居住條件、改善城區面貌和環境、增加消費和投資、健全城市功能任務。但各地以“集中拆除危舊危房和棚戶區、原地或異地重建”為主的更新模式對政策、財政、人力依賴度過高，長期“外部輸血”式的更新模式無法契合“雙循環”的發展理念和現實條件，無法真正實現更新的可持續性。盡管“棚改”后期政府轉變思路，從“實物保障與貨幣補貼并舉”到“積極推進棚改貨幣化安置”，但這種“透支需求、延遲供給”的做法造成三四線城市房屋銷量暴漲、房價虛高，一旦棚改資金暫停，將會造成貨幣供應量的暴跌，進而影響當地金融安全和社會穩定。此外，部分地區推崇的“大拆大建”的更新模式問題同樣突出。在經濟上，易造成局部住房供需失衡，導致短期內房價和租金快速上漲，在產業配套不完善的地區，形成嚴重的勞動力流失和外溢情況;在文化上，對傳統風貌建筑和歷史建筑易造成毀滅性破壞，抹煞城市發展的歷史延續性，破壞城市的文化底蘊和積淀的歷史。

　　(四)住房領域民生短板尚未補齊

　　在城市應急管理方面，特大城市中的交通設施、供水能源、應急資源等保障措施還不到位，城市防災布局、應急避難場所、應急救援通道等保障設施建設不足，導致城市在災害危機前表現出高脆弱性和易損性。在新形勢下，針對重大突發公共衛生事件的應急處置將成為常態，相關風險監測、預警和管理的軟硬件設施亟需強化。在城市運行安全方面，盡管各地已經建立城市安全常態化、目標化機制，重特大事故得到有效遏制和防范，但各系統在規劃、發展和運行中依然存在各類機體不調的癥狀，既包括突發性、高壓力下的城市安全事件及系統癱瘓的“急癥”，也包括因基礎設施老化、城市結構性不足影響社會穩定的“緩癥”，還包括各類風險因時間與空間交錯呈現的并發、耦合、衍生等情況的“并發癥”。

　　三、“雙循環”格局下住房領域發展的路徑

　　(一)提升城鎮化發展質量，轉變城市更新模式

　　高質量、可持續的城鎮化發展是我國未來長期的戰略導向和重點任務，也是應對國內外復 雜局勢和全面建設社會主義現代化的平臺和載體。首先，要促進區域間、城市間的協調發展。一要加快重點城市群、現代化都市圈的建設，形成多層次、多格局的網絡性城市群結構體系，通過提升交通網絡化和通達深度加強區域間的互聯互通，降低人口、資源、服務等要素流通成本。二要根據自身經濟資源稟賦、發展戰略和定位選擇合適的發展方式，超大城市要提升高端要素配置能力和國際競爭力，積極培育新經濟、新業態和新動能，著力發展戰略性新興產業、現代服務業和先進制造業，并疏解非核心功能;大城市要深化市場改革，拓展市場規模，提升產業韌性，完善現代化產業體系;小城市要增強吸收中心城市產業承接能力，努力打造成特色鮮明、職住平衡、產城融合、生態宜居的現代化城市。其次，要優化城市內部資源配置，提升城市內部物質循環能力和能量轉換效率，既要做好城市規劃，調整城鎮建設用地和工業布局，又要做好中心城市資源優化能力，加快城市生態、應災、衛生保障的能力，建立高質量的城市生態系統和安全系統。此外，要推動城市開發建設方式由粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，由過去的以“大拆大建”為主轉變為“存量提質改造”和“增量結構并重”為主。

　　(二)完善房地產長效機制，促進住房消費健康

　　房地產是連接消費和投資的紐帶，也是地方財政收入和債務增長的保障，平穩的房價能夠增強民眾的幸福感和獲得感，也能促進企業提升全要素生產率，是完善“雙循環”新格局發展的物質基礎。因此，要繼續堅持“房住不炒”的定位，堅定房地產調控目標，平穩市場預期并完善房地產長效機制。在落實“因城施策”的基礎上，著力開展“一區一策”等更精細化的調控方式，把穩地價、穩房價和穩預期的責任落于實處。此外，要通過政策指導、制度規范等方式促進住房消費健康發展。一方面，要積極完善調控政策和調控工具箱，支持和釋放合理的改善型住房需求，避免因“一刀切”政策而形成的“一二手房”價格倒掛問題;另一方面，要根據當地人口規模、結構變化、住房存量等因素合理確定城市高、中、低端不同住宅供地的供應規模、結構和時序，滿足不同人群的住房需求，構建多層次、全方位的住房消費健康發展格局。同時，要加強購房環節的資金監管力度，在限購地區嚴格審查購房人資質、銀行流水、代持行為等，同時對預售人資質實行動態考核及信用評價機制，抑制房地產投機行為，嚴防大量熱錢涌入到房地產領域。

　　(三)注重“需求性管理”，推進“放管服”改革

　　2020 年中央經濟工作會議強調“要緊緊扭住供給側結構性改革這條主線，注重需求側管理”。在“雙循環”背景下，新發展格局核心由供給側的結構轉型向需求端內需擴大方向轉移，以提升供需間匹配程度，促進要素循環暢通。首先，要建立全面開放的經濟環境，著力發展社區經濟。作為聚集一定區域內的生活共同體，社區蘊含著商業服務、養老、教育等多重商機，中國社區約有 3.5 億個家庭，涉及的社區服務產業能夠形成萬億級的消費市場。若能優化場景布局，完善各類基礎設施，提供更完善的近場化服務，將能有效拉動內需。其次，要推進“放管服”改革，加快發展現代服務業。以住房領域最重要的物業服務行業為例，隨著物業服務企業資質的取消，物業服務的門檻大幅降低，大量市場主體爭相開辟物業管理業務。物業行業應與市場對接，對養老、健康、托幼等大眾需求提早布局，提供更專業和精細的物業服務，通過建立使用者付費、空間租金收入等形式實現增值服務收支平衡，并探索居家辦公配套、異地旅居、職住互通等新型物業服務模式，促進住宅“商品化”向住宅物業服務“商品化”方向轉變。同時，要完善物業服務業的信用評價體系建設，通過建立信用檔案和行業“紅黑名單”機制，促進行業整體進步和良性發展。

　　(四)加強住房保障頂層設計，著力發展住房租賃市場

　　住房是居民生活的基本需要，也是城市發展的根基，具有明顯的商品性和社會性。健全的住房保障制度能為低收入者及弱勢群體提供基本生活居住條件，增強住房社會屬性。因此，面對經濟高質量發展要求和社會公平正義的訴求，加強住房保障頂層設計、完善住房保障體系、形成“保基本、兜底線、促公平”的住房保障格局是“雙循環”背景下的遠景目標。首先，要豐富保障對象和保障范圍，由以戶籍家庭為主轉向覆蓋城鎮常住人口，由原“廉租房、公租房、經濟適用房”為主體的住房保障體系轉向以“公租房、保障性租賃住房、共有產權房”為主體的住房保障體系，增加對新市民、“夾心層”收入群體、藍領工人的傾斜力度。其次，要完善保障住房政策支持，除了在用地保障、稅費減免、信貸支持等方面給與保障住房支持外，還可以通過推廣政府購買公租房運營管理服務的方式，實施公租房績效管理，并通過公租房房源切塊、整體配租等創新方式加大覆蓋人群;同時，利用信息化手段加強保障對象住房、財產、收入等審核效率，并建立定期復核力度，及時調整保障方式和輪候順序。此外，著力發展住房租賃市場，一方面，要培育多元化租賃住房供應主體，通過集合空置商品房、回遷房、舊廠房、政府直管公房等閑置房源，明確項目審批、優惠政策、消防安全等規范，增加市場有效供給，切實減輕剛需群體租房負擔;另一方面，要在用地保障、稅費減免、信貸支持等方面發力，明確保障性租賃住房各項優惠政策，通過中央補助金、財政補貼、政策性銀行貸款貼息、社會資本介入等方式擴寬籌資渠道，建立多元化、可持續的資金保障機制。同時，要推動“租購并舉”“租購同權”改革，完善承租人及其子女在所在區域基本公共服務、公共教育、金融工具使用等方面的權利，通過“同權機制”解決部分城市住房供需結構性矛盾的問題。

　　(五)借力“新基建”，探索科技賦能路徑

　　在中美競爭逐漸“白熱化”之際，阻礙我國經濟循環的科技創新和產業創新能力不足的缺陷被無限放大，加強科技創新、打造核心競爭力、加速產業向數字化和智能化方向發展將是我國在新時期取得競爭優勢的關鍵。住建部門要借力新型基礎設施建設(簡稱“新基建”)，依托城市各類要素整合、重構和再配置，通過物聯網、工業互聯網、5G 等新技術，實現產城融合、智慧維護、生活圈再造等目標。一方面要布局信息化、智能化的城市基礎設施，如智能通信網絡、互聯網交互中心，利用信息技術與交通運輸、市政環保、能源水利、公共衛生等城市基礎行業融合，打造電力互聯網、城市感知設施、智能化市政等新型智慧城市;另一方面要依托城市信息模型建立集指標采集與導入、空間數據匯總、系統運維管理和可視化展示等功能為一體的城市體檢系統，形成智慧城市的數字底板，在城市治安、應急庇護、交通安全、生態宜居等方面實現自動提取與校核、實時計算與分析、全流程體檢分析評估等功能，從而推進人居環境改善和城市高質量發展。

　　四、結 語

　　“雙循環”格局戰略的提出，既是我國面對國際形勢變化的理性選擇，又是我國在“十四五” 時期實現經濟高質量發展的必然選擇。我國正值中華民族偉大復興的關鍵時期，住房領域各行業只有集中力量做好自己的事，保持戰略定力和前瞻性，于變局中開新局，在危機中育新機，才能為我國經濟高質量發展貢獻力量，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程奠定堅實基礎。