上世紀(jì)末期以來，隨著水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，流域生態(tài)補(bǔ)償也逐漸成為我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是2010年西南諸省百年不遇的大旱再次使水資源問題暴露在公眾面前，亟需在制度層面予以破解。流域生態(tài)補(bǔ)償是指通過一定的政策手段促使流域生態(tài)保護(hù)外部性內(nèi)部化，讓流域生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)費(fèi)用;通過制度設(shè)計(jì)解決好流域生態(tài)環(huán)境這一特殊公共物品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象，激勵流域生態(tài)環(huán)境這種“公共物品”的足額提供;通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)投資者的合理回報(bào)，激勵流域上下游的人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值。我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐主要有三種模式:一是以流域源頭保護(hù)為主的項(xiàng)目補(bǔ)償模式;二是流域水污染控制責(zé)任制及跨區(qū)補(bǔ)償模式;三是基于水資源短缺的水權(quán)交易補(bǔ)償模式。其中以項(xiàng)目補(bǔ)償模式為主，以水污染控制為目標(biāo)的流域跨區(qū)補(bǔ)償實(shí)踐呈明顯上升趨勢，水權(quán)交易補(bǔ)償模式還只是在特定區(qū)域內(nèi)存在。三種實(shí)踐模式各有優(yōu)勢，對于調(diào)節(jié)上下游區(qū)域間的利益矛盾、促進(jìn)流域水生態(tài)資源環(huán)境的可持續(xù)利用起到了較好的效果，但也存在諸多缺陷，如未從關(guān)鍵因素———水權(quán)設(shè)置入手解決區(qū)域外部性問題，未從斷面水質(zhì)水量出發(fā)建立系統(tǒng)的水資源補(bǔ)償機(jī)制。因此，亟待在實(shí)踐中進(jìn)行水權(quán)制度創(chuàng)新，在水資源單一國家所有制的基礎(chǔ)上豐富與明晰水資源權(quán)益，建立以國家水資源終極宏觀調(diào)控管理權(quán)和區(qū)域具體水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的二級水資源權(quán)責(zé)制度，借助流域行政區(qū)域斷面水量、水質(zhì)的可測量技術(shù)及其已有流域補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，構(gòu)建水資源補(bǔ)償與優(yōu)劣水質(zhì)獎懲責(zé)任制相結(jié)合的流域跨區(qū)水資源補(bǔ)償機(jī)制，以推動我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、以流域源頭保護(hù)為主的項(xiàng)目補(bǔ)償模式

長期以來，由于對生態(tài)環(huán)境問題的重要性缺乏足夠的認(rèn)識，導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境惡化已成為影響我國人民生活、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。在這一背景下，20世紀(jì)末期以來，我國啟動實(shí)施了一系列大型生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，如青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃的制定與實(shí)施，退耕還林、天然林保護(hù)、“平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的建立與運(yùn)行等，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視程度及建設(shè)規(guī)模前所未有。這些國家主導(dǎo)的重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目盡管當(dāng)時(shí)并沒有冠名為“生態(tài)補(bǔ)償”，但在實(shí)施過程中包含有對因流域源頭生態(tài)保護(hù)而利益受損主體的補(bǔ)償內(nèi)容，緩解了流域源區(qū)生態(tài)保護(hù)與生存發(fā)展的矛盾，實(shí)際可納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。在中央政府推進(jìn)的重大生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目之外，各省級政府也以特定項(xiàng)目開展了更具生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的流域環(huán)境保護(hù)實(shí)踐。在該層次的生態(tài)環(huán)境建設(shè)實(shí)踐項(xiàng)目中，較為典型和具有代表性的有，北京對密云、官廳水庫上游河北、山西的補(bǔ)償，浙江省在金華江流域、新安江流域、錢塘江流域以及全流域開展的對源頭的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，福建省在閩江流域、九龍江流域、晉江流域開展的下游對上游的補(bǔ)償，江西對東江源頭及五河源頭區(qū)域的保護(hù)性投入等。從上述流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與發(fā)展趨勢看，對流域源頭地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)性專項(xiàng)投入，中央政府仍在進(jìn)一步加大力度，各省級政府也都在陸續(xù)跟進(jìn)，使其成為我國目前占絕對主導(dǎo)地位的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，并展示了這一補(bǔ)償模式的三個突出特色。

第一，建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)在江河源頭的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中較為突出的特點(diǎn)是政府重視對江河源區(qū)的保護(hù)。由于源頭對于整個流域的生態(tài)安全至關(guān)重要，從中央到地方都非常重視對流域源頭地區(qū)的保護(hù)性投入。納入保護(hù)范圍的天然林、重點(diǎn)生態(tài)公益林主要分布在流域的源頭地區(qū)，不僅國家專門啟動了對三江源等地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工程，各地方政府實(shí)施的地方流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索同樣也是集中在對源頭地區(qū)的保護(hù)上。從公平角度講，江河源區(qū)人民有權(quán)利用當(dāng)?shù)刭Y源尤其是礦產(chǎn)、森林和水(包括排污)資源以獲得財(cái)富，但由于源頭往往被政府劃為保護(hù)區(qū)而實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，有礦不能采、有林不能伐、污水不能排，嚴(yán)重影響了源區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民的收入及生活水平，對源頭區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償理所當(dāng)然;簡單地以資源國有為由采取行政禁止性規(guī)定及措施而不對源頭地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償則有悖社會公正。同時(shí)，相比以“先破壞、后治理”為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式，對流域源頭的保護(hù)更具可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵。

第二，補(bǔ)償投入載體突出生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)，強(qiáng)化了針對性。無論是國家的大型生態(tài)建設(shè)工程，還是地方政府實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償都是以項(xiàng)目為依托，在年度財(cái)政預(yù)算中安排一定的資金用于流域源頭生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施過程中，補(bǔ)償資金的使用也是以項(xiàng)目為依據(jù)。如地方生態(tài)公益林批準(zhǔn)立項(xiàng)成為國家重點(diǎn)公益林或省級重點(diǎn)公益林后，補(bǔ)償資金通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段劃入地方林業(yè)部門，然后林業(yè)部門把補(bǔ)償資金落實(shí)到具體的保護(hù)項(xiàng)目上;在閩江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，福州與三明、南平共同設(shè)立的專項(xiàng)資金主要用于閩江上游三明、南平段的治理，重點(diǎn)安排畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理、農(nóng)村垃圾處理、水源保護(hù)、農(nóng)村面源污染整治等項(xiàng)目。

第三，補(bǔ)償資金由政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從流域源頭保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐看，我國流域生態(tài)補(bǔ)償主要是政府間的補(bǔ)償，通常采取上下級政府間的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和同級政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付兩種補(bǔ)償方式。生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)涵是生態(tài)環(huán)境的受益者對因保護(hù)環(huán)境或環(huán)境破壞而利益受損者的補(bǔ)償，但由于我國自然資源的國家所有屬性，兼之流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者眾多，而對保護(hù)水環(huán)境作出貢獻(xiàn)的個體、水污染的受害者也難以精確具體，因而在我國較合適的方式是由不同區(qū)域政府分別代表受益者與利益受損者的利益，通過公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償。由于流域的跨行政區(qū)域特性及同級政府間缺乏談判基礎(chǔ)，我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞揭陨霞壵畬ο录壵目v向轉(zhuǎn)移支付為主，而同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付則極為少見。從基于流域源頭生態(tài)保護(hù)的政府項(xiàng)目補(bǔ)償模式

實(shí)踐看，它對保護(hù)流域源頭生態(tài)環(huán)境所起的重要作用無可置疑，但諸多不足也顯而易見:第一，補(bǔ)償范圍狹小，顧頭不顧身。流域源頭在水利部門有著嚴(yán)格的界定，其地理范圍相對狹小，既沒有覆蓋流域所有干支流的源頭，更沒有考慮全流域最廣大的中間身軀;而流域是一個從源頭到河口較為完整的、開放的生態(tài)系統(tǒng)，如果補(bǔ)償只對狹小的流域源頭區(qū)域而無視漫長廣闊的中間腰身，則因缺乏流域生態(tài)保護(hù)的整體與系統(tǒng)性考慮，而將導(dǎo)致流域水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)落空。第二，流域生態(tài)補(bǔ)償隨意性大且缺乏持續(xù)穩(wěn)定性與長效機(jī)制。由于補(bǔ)償以項(xiàng)目為依托而缺乏整體與系統(tǒng)性考量，不僅有可能導(dǎo)致補(bǔ)償立項(xiàng)的隨意性，而且將導(dǎo)致建設(shè)工程規(guī)劃期結(jié)束后補(bǔ)償建設(shè)是否持續(xù)存在不確定性;一旦補(bǔ)償政策退出，老百姓將面臨生存問題，最后可能仍然回到原來的生產(chǎn)生活方式，在原有土地上尋找經(jīng)濟(jì)來源，使生態(tài)功能再度回歸到經(jīng)濟(jì)功能，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒y以維持。第三，沒有體現(xiàn)對屬地水資源收益權(quán)的補(bǔ)償。雖然對流域源頭的保護(hù)性財(cái)政投入在客觀上承認(rèn)了源頭區(qū)域是水資源的貢獻(xiàn)者，但還沒有明確源頭地區(qū)對水資源應(yīng)擁有實(shí)際的水資源權(quán)益，即水資源財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，當(dāng)然就更沒有從水資源的角度考慮與設(shè)計(jì)補(bǔ)償機(jī)制。這就意味著流域生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償主客體確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行等諸多方面還沒有形成系統(tǒng)的科學(xué)依據(jù)，易于導(dǎo)致補(bǔ)償金額偏低、激勵不足、效果不佳問題。