作者：梁天福 單位：湖北省襄陽市財政局

隨著農村稅費改革、農村綜合改革、新農村建設的不斷推進以及各項強農惠農政策和惠農補貼的增多，鄉鎮財政資金規模日益擴大，加之農業部門的農村經管站并入，鄉鎮財政所的工作量加大，承擔的職能也越來越多，既要落實惠農政策和惠農補貼、開展涉農資金監管，又要抓好農村合作醫療基金征收、落實農村綜合改革及管理任務，等等。全市基層財政干部努力適應職能轉變，積極發揮基層財政服務、管理和監督的作用，促進了農村經濟發展和社會穩定。但是，鄉鎮財政在履行職能的過程中，也存在著許多問題，主要表現在：

第一，資金監管力度不夠。近年來，國家不斷加大強農惠農投入力度，涉及鄉鎮的財政資金，除了鄉鎮財政直接管理的各項惠農補貼外，還有土地部門負責的土地整理資金、衛生部門負責的新型農村合作醫療基金以及水利部門負責的低丘田改造、大中型水庫加固維修資金等。多數項目資金歸口部門管理，鄉鎮財政在監管方面“插不進手”，導致專項資金被擠占、挪用的現象時有發生，難以充分發揮涉農資金的整體效益。特別是在新農合基金監管方面，基層財政反映很大。目前，鄉鎮財政所只負責新農合基金的征收，管理、審核、使用由鎮合管辦和鎮衛生院負責，鄉鎮財政所無權過問。由于監管缺位，導致新農合基金在使用上隨意性很大。部分惠農補貼資金也缺乏財政監管。一是水稻保險、能繁母豬保險補貼監管不到位。在水稻保險方面，由于農民自身管理到位，目前水稻受災特別是大面積受災的極少，再加上受災后鑒定難、賠付低，農民對水稻保險有抵觸，不愿投保。保險公司按照全市水稻的總面積收取保費和申報財政補貼，不據實賠付，而是按每個鄉鎮收費總額返還一定的資金，由鄉鎮自行決定賠付數額，導致農民受災后賠付不到位。在能繁母豬保險方面，按照規定，保險公司必須上門逐戶登記、簽訂合同，每頭豬賠付在800—1000元，但保險公司認為工作量大、利潤較低，不愿意開展。目前很多農民交了保費，保險公司卻無戶頭。由于監管不到位，保險公司在申報財政補貼時，不是按實際投保頭數，而是按全市養殖總數來申報，存在著套騙財政補貼的現象。二是農機補貼和良種推廣資金監管不到位。資金由各縣市區財政局業務科室直接撥付到農機、農業部門，資金的管理、使用、審核由農機、農業部門說了算，由于財政部門未參與監管，資金使用不公開、不透明，隨意性很大，相當一部分財政專項資金流失或被挪用。

第二，支農資金缺乏有效整合。從調查的情況來看，財政支農資金管理條塊分割，資金整合的體制障礙較大。支農資金的使用涉及眾多部門，部門內涉及各個業務歸口管理單位，上下級垂直對口管理，加之各項支農專項資金都有專門的用途，地方政府難以統籌安排，不利于集中財力辦大事，導致很多部門支農惠農資金浪費多、使用效益低。如某區水利部門負責的水利建設和大中型水庫除險加固資金每年高達4000多萬元，而這些資金在使用上各自為戰，大都投入到配渠的維修和某一渠段建設，不考慮整個渠系的建設情況，致使投入的資金發揮不了應有的效益。

第三，鄉鎮財政建設落后，不能滿足職能轉變的需要。一是管理體制不明確、工作經費無保障。目前，襄陽市鄉鎮財政所有的由縣垂直管理，有的由縣鄉共管，有的完全下放鄉鎮管理，沒有按照省財政的規定統一劃歸到各縣市區農村財政管理局管理，導致基層財政管理上下難以協調統一，上級財政對基層財政管理、指導和監督的難度加大。農業稅取消后，長期以來維持鄉鎮財政所運轉的農業稅征收經費沒有了，而上級財政也沒有給予相應的工作經費，不能滿足正常工作的需要，給擠占、挪用項目資金留下了隱患。二是基礎設施建設嚴重滯后。鄉鎮財政所辦公、居住用房大多建于上世紀七、八十年代，相當一部分年久失修，而農村稅費改革后，原按規定從農業稅附加中安排的房修費隨之取消，近年來上級財政也沒有安排專項資金用于鄉鎮財政所基礎設施建設，基層財政的辦公、生活條件和環境長期得不到改善，導致基層財政干部情緒大，思想不穩定，工作積極性不高。三是機構性質和人員身份模糊不清。農村稅費改革后，鄉鎮財政所經歷了改革分流定編定性，但到目前，鄉鎮財政所的機構性質仍然模糊，既不是事業單位，又不屬于參公單位。對上已經和經管站合并，但在實際運行中還是各行其事。針對鄉鎮財政目前存在的問題，建議盡快出臺有關政策和措施，確保鄉鎮財政健康發展，發揮其應有的職能作用。

第一，完善鄉鎮財政管理體制，確保鄉鎮財政管理到位。健全完善鄉鎮財政管理制度，把鎮、村兩級干部工資、公用經費支出的測算、審核、認定，鄉鎮事業單位發展支出、村級稅費改革轉移支付資金補助的核定和村級各項財政性資金的監督與管理，鄉鎮政府采購性支出管理，鄉鎮財政所建設等統一歸口到農村財政管理部門，實行垂直管理，并安排相應的工作經費，確保鄉鎮財政管理到位。明確鄉鎮財政干部身份，將鄉鎮財政所按現有的職能納入參公管理或者按局屬二級單位模式納入事業單位管理，從根本上明確鄉鎮財政干部身份和地位，調動鄉鎮財政人員工作積極性。同時，要提高鄉鎮財政干部待遇，加強鄉鎮基礎設施建設，改善基層財政辦公、生活條件。

第二，加大鄉鎮財政資金監管力度，全面落實“鄉財縣管”。借助國庫集中收付平臺，建立健全各種制度，把國庫集中收付制度延伸到鄉鎮，真正實現各項惠農資金、公用資金、項目資金直達到個人、供應商和項目。同時，強化對鄉鎮新農合基金審核、撥付使用過程的監督管理。建議把鄉鎮新農合基金的審核、使用納入鄉鎮財政的監督之下，由鄉鎮財政所派專人負責組織、協調新農合基金使用的審核與監督。

第三，加大涉農資金整合力度，提高其使用效益。全面清理、歸并涉農資金，在預算編制環節進行整合和統籌安排。減少涉農資金的交叉重復，必須理順資金渠道，規范資金用途。因此，重點要對涉農資金的設立依據、來源渠道、投入規模、執行期限、支持對象、支出用途和使用管理方式等認真梳理，摸清情況。在此基礎上，按照“該撤消的撤消，該壓縮的壓縮，該保留的保留，該增加的增加”的要求整合。對性質相同、用途相近、使用分散的涉農資金進行歸并，或按資金用途重新分類；對不符合公共財政支持方向或已經完成目標任務的涉農資金，轉變其用途。對歸并或重新分類的涉農資金，進一步明確支持對象、扶持環節、投入重點、補助標準、資金用途等。按照“區分支持領域，部門歸口管理；存量保持不變，增量規范安排；強化溝通協調，統籌安排使用”的原則，積極推進財政部門內部涉農資金的整合和統籌安排。