作者：齊燕 單位：洛陽師范學院管

行政文化的內涵,有廣義和狹義的不同界定。就廣義而言,行政文化是指行政意識形態,以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態,即在行政實踐活動基礎上形成的,直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態。[1]行政文化為行政管理的發展提供了深層的精神來源,是行政管理的軟件要素,對行政發展具有最深刻且最持久的影響,被稱為行政管理的靈魂。如何汲取中國傳統行政文化中的精華,揚棄糟粕,同時借鑒西方行政文化的合理之處,實現傳統行政文化的重構,建立先進的中國行政文化,是我們面臨的重要任務。

一、中國傳統行政文化的利弊分析

行政文化具有繼承性和連續性。新的行政文化總是在批判繼承傳統文化的基礎上形成和發展起來的。與西方國家,尤其是英美等發達國家相比,中國歷經了兩千多年的封建社會,并孕育出中國特有的行政文化。

(一)傳統行政文化的合理性

1.傳統行政文化主張德治。受儒家經典思想的影響,中國古代政治領域具有“德治”傳統,強調君主及官員的道德水平,倡導愛民恤民、行仁政以利民等思想。因為中國是一個倫理本位的社會,用倫理規范對這個龐大社會體系進行管理和控制的成本較小,因而,“德治”對維護統治、穩定社會起到了至關重要的作用,并在一定程度上保證了普通民眾的安居樂業。另外,道德作為行政權力的自我約束機制,對古代官員的廉政建設的確發揮著一定的積極作用。當前,“以德治國”方略與傳統的“德治”雖然有著本質的區別,但不能否認,“以德治國”方略在一定程度上吸收借鑒了“德治”思想與傳統,強調“官德”建設。

2.傳統行政文化注重民本思想。傳統行政文化中的民本思想,主要表現在重民、愛民、利民,如“民為貴,社稷次之,君為輕”以及“民為水,君為舟,水能載舟,亦能覆舟”等思想包含獨到的治理智慧。民本思想是行政權力合法化的重要手段之一,能夠增強民眾對政府的認同感,獲得其支持。顯然,傳統民本思想是當代行政所需要的,強調政府及公務人員的服務意識,拋棄“官本位”思想,把公眾利益放在首位,關注民生。

3.傳統行政文化體現“入世主張”。科舉制度作為封建君主選拔人才的考試制度,較之分封制、察舉制和九品中正制而言,具有不拘門第、均等競爭、公開考察、優勝劣汰的優勢,鼓勵學而優則仕,倡導讀書人積極入世,培養他們的愛國主義精神和憂患意識,選拔培養出大批的優秀公職人員。這一“入世主張”與選拔制度與當今我國政府所提倡的公共精神、公民責任,鼓勵有志之士通過公開考試選拔擔當公職,要求公職人員服務人民、奉獻社會的價值取向具有共通點。

(二)傳統行政文化的弊端

1.行政倫理化。中國有源遠流長且幾千年傳承不斷的道德思想和道德文化,幾千年的政治是一種家國同構的倫理政治,約束家庭成員的禮制泛化為全社會成員所應遵守的行為規范,從而形成了行政倫理化的獨特特征。行政倫理化的消極意義十分明顯:它造就了中國行政管理活動中特殊的人際關系,“父母官”、“子民”等稱呼就是家庭中的輩分、稱謂在行政過程中的體現;等級觀念深入人心,并衍生出政府官員的特權思想和專制作風;在行政過程中,重德輕法,人治特征明顯。

2.人治色彩。中國封建君主時期的行政文化是一種典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法規的完善和實施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、執行和遵守。只不過,它強調人(君主)高于法律,君主的個人意志就是圣旨和根本大法,法律不過是統治的工具和手段。這就是歷代王朝雖都有無數的刑律條款,但中國卻一直處在人治制約之中的主要原因。人治思想同時還體現在:行政體系具有封閉與排他的特征,基本上沒有與普通民眾的交流,行政管理活動也就缺乏相應的透明度,決策過程幾乎沒有社會成員的參與,實施過程缺乏來自社會有效的監督。在家國同構的倫理政治影響下,平民逐漸喪失了獨立的人格和民主意識,他們期望圣明的君主、為百姓做主的父母官的出現,而不會擁有民主的思想火花。

3.“官本位”意識。所謂“官本位”,就是“以官為本,以官為尊,以官為貴,一切為了當官,把是否為官、官的大小作為基本的價值尺度來衡量一個人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是貫穿中國濃郁深厚的官文化的一條主線,是兩千多年腐朽落后封建思想的產物。在古代,平民被稱為“草民”、“賤民”,是愚昧、落后的代名詞,而官員則被稱為“老爺”、“大人”,可見民與官的差距之大。所以“萬般皆下品,唯有讀書高”,許多人努力使自己走上仕途之路,只要當上官,不僅自己能擁有權力、財富和榮耀,而且親友也會高人一等。“一人得道,雞犬升天”可謂是這一現象的精辟總結。雖然現在已進入二十一世紀,但是“官本位”思想觀念在中國社會仍具有很大的影響。不可否認,“官本位”思想的存在有著歷史積淀的原因,畢竟中國經歷了兩千多年的封建社會,“官本位”思想根深蒂固。但現實生活給“官本位”思想提供了繼續存在的各種條件。在我國,作為公務員,不僅享有穩定并持續增長的工資,還有補貼收入和非現金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及醫療等其它福利待遇。而且,工資、福利等是隨著職位的上升而不斷增加的。如此豐厚的物質待遇的確吸引普通公民加入到公務員隊伍之中。除了物質上的利益外,公務員這一職業尤其是領導職位代表著地位并掌握著權力,地位和權力可能更能滿足人們對自我價值的追求(包括用公共權力謀取私利)。

4.重形式而輕效率。中國傳統社會的一個主要特征是封閉保守,這在一定程度上是和平自守的小農經濟、統治者“唯我獨尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求穩定與平靜,而不是積極進取,追求高效。形式主義在當前中國行政文化中仍有很大的存在空間。主要表現在:有的公務員辦理公務過分拘泥于形式和常規,辦事拖拉,不務實效;有的官員為了政績大搞“形象工程”、“政績工程”,勞民傷財;有的公務員為了應付上級檢查工作,弄虛作假;有的官員表面上忙碌,實際上并沒有抓工作的落實等。在如此情況之下,行政活動的效率就要大打折扣了。