作者：牛華 單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)學院公共管理系

近年，我國許多地區(qū)開始借鑒西方發(fā)達國家新公共管理的經(jīng)驗，并結(jié)合地區(qū)實際進行了政府人事行政制度的探索和嘗試，取得了一定成果。本文闡述了雇員制、聘任制、外包制、人才儲備制四種制度的內(nèi)容和特點，并在分析其各自利弊的基礎(chǔ)上，對我國政府人事行政制度的改革進行比較評析。

一、我國人事行政制度發(fā)展歷程簡要回顧

改革開放以后，我國各項事業(yè)快速發(fā)展，原有計劃經(jīng)濟體制下形成的人事行政管理制度已經(jīng)很難滿足我國經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的需求，在這種背景之下，我國開始了改革傳統(tǒng)干部人事制度的探索。20世紀80年代，我國明確提出建立國家公務(wù)員制度并進行試點。1993年10月1日起正式施行的《國家公務(wù)員暫行條例》，標志著我國公務(wù)員制度的建立。2005年《公務(wù)員法》的頒布實施，標志著我國公務(wù)員制度建設(shè)進入了更為完善的階段。可以說，我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立，順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的要求，為政府管理提供了專業(yè)必備的人力資源，對于健全機關(guān)干部人事管理法律法規(guī)體系、實現(xiàn)干部人事的依法管理，具有里程碑意義。但是，我國公務(wù)員制度是在傳統(tǒng)干部人事制度的基礎(chǔ)上建立起來的，加之自身體系不盡完善，現(xiàn)行的公務(wù)員制度在考錄、激勵、監(jiān)督以及進出機制等方面還有諸多缺失。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國政府職能逐漸轉(zhuǎn)型，新公共管理理論背景下的公共部門人力資源管理開發(fā)與管理的模式逐漸影響并改變著現(xiàn)今的人事管理制度，單一的公務(wù)員制度不足以滿足各地各級政府在法律、金融、規(guī)劃、信息等專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對人才的結(jié)構(gòu)性需求，也不能完全解決諸如地區(qū)性人才缺乏和流失的問題。因此，在謀求專業(yè)化公務(wù)員隊伍穩(wěn)定的同時，建立靈活而完善的用人機制，以滿足政府及其他公共部門不同特點的人才需求，彌補人事行政制度缺乏彈性、新陳代謝不暢等現(xiàn)實問題，成為各級政府進行人事制度改革創(chuàng)新追求的目標。

二、國內(nèi)人事行政制度創(chuàng)新的類型分析

近年，我國相繼出現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)行政體制下的新型用人機制，有的已經(jīng)在多個省市實行多年，成敗各異，如一直受到各界熱議的雇員制；有的已經(jīng)上升到制度層面，以法律形式得以確定，如《公務(wù)員法》做出規(guī)定的聘任制；有的初露端倪，各地發(fā)展水平不一，如行政事業(yè)單位某些特定工作職位的外包制；還有只限于某個省市的嘗試，但逐漸被其他地方借鑒效仿的人才儲備制等。這些各具特色的用人制度，在實施的過程中都在一定的層面和角度彌補了公務(wù)員制度的不足，被認為是對現(xiàn)行人事行政管理制度的突破。當然，這些制度在實施過程中還存在著一些執(zhí)行困境，需要進一步完善理論研究，并進行實踐探索。筆者對這些制度逐一解析，探討引發(fā)問題的原因，尋找適合的發(fā)展思路，以期推進我國政府人事行政管理制度的創(chuàng)新變革。

（一）雇員制

政府雇員制始于西方，典型代表是英國、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20%的政府崗位上是臨時政府雇員。在我國的實踐中，吉林省把政府雇員制作為現(xiàn)行公務(wù)員制度的一項應(yīng)急補充制度，主要是在現(xiàn)有公務(wù)員難以完成的一些專業(yè)性很強的任務(wù)或項目上雇用高級專業(yè)人才。珠海實行雇員制度，是為了突破僵化的工資福利政策，改變黨政機關(guān)在與企業(yè)進行人才爭奪戰(zhàn)中的劣勢地位。深圳推行雇員制度的目的是創(chuàng)新人事管理機制，提高政府運作效能和控制行政運作成本。雖然各個省市實行雇員制的目的不同，但具有一些共性特點，如雇員一般都是專門技術(shù)人才；采用合同契約制；一般沒有編制，即使有編制也是占編不入編；一般不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力；實行較高的薪金待遇。對于雇員制的實行，人們褒貶不一。支持的人認為，這是一種全新的靈活的用人機制，引入了市場化、契約化的概念和做法，形成了激勵競爭的工作氛圍和環(huán)境，解決了人員能進不能出、終身制和不能合理流動等問題，能更好地提高公共服務(wù)效能。持反對觀點的人認為，現(xiàn)在有的地方借用事業(yè)編制招聘政府雇員干活，實行雇員制，其實是變相增加人員，這就以一種新的、隱性的方式造成政府機構(gòu)臃腫、膨脹，有可能是“閑著媳婦請保姆”（毛壽龍，2008）。還有學者表示，公務(wù)員只要不出大錯就不會被解職，端著“泥飯碗”的政府雇員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務(wù)員形成威脅，預期的“鲇魚效應(yīng)”根本無從談起。

（二）聘任制

職位聘任是機關(guān)與所聘公務(wù)員按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，簽訂聘任合同，確定雙方權(quán)利、義務(wù)的一種任職方式。聘任制已在我國正式施行，但時間較短。在聘任制施行的過程中，它的正負效應(yīng)也在不斷地被探討著。有人認為，公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)，是對我國“官本位”意識的沖刷與弱化。實行聘任制有利于健全用人機制，增強公務(wù)員制度的生機與活力，滿足機關(guān)吸引和使用多樣化人才的需求，提高公務(wù)員隊伍的專業(yè)化水平。但是，聘任制人員在工作過程中無職無權(quán)，無法充分發(fā)揮作用；沒有完善的保障機制，有嚴重的后顧之憂，影響其積極性的發(fā)揮。同時，這種制度的應(yīng)用范圍有限，在基層政府和事業(yè)單位難以推廣，加之聘任工作時間有限，可能會導致短期行為。

（三）外包制

外包本是政府提供公共服務(wù)的一種方式，但這里的外包是指政府部門出資將原本設(shè)立在政府人事體制中的某些職位，如某些技術(shù)含量不是很高的或是日常性事務(wù)的工作通過政府采購或其他市場化、契約化的方式交給政府以外的個人或企業(yè)負責的一種制度。各地的做法盡管各有不同，但也有其共同的特點。第一，采用政府采購的方式，由財政支付費用，獲得企業(yè)或個人的服務(wù)；第二，只針對一些后勤保障、維護服務(wù)等工勤崗位，不涉及行政審批、財會、涉密及行政執(zhí)法等崗位；第三，崗位人員享受勞動合同規(guī)定的相關(guān)權(quán)益，但沒有正式編制，不屬于體制內(nèi)人員。將政府某些工作外包，以使政府獲得更高效便利的服務(wù)，符合當今政府管理方式和職能轉(zhuǎn)變的要求，同時也有利于政府機構(gòu)的精簡。但是，這種不是“招進來”而是“推出去”的工作運行方式，目前只在少數(shù)地方政府實行。當前，很多地區(qū)和單位的工勤崗位還有著對應(yīng)的工勤編制，有的地區(qū)即使對編制進行了分類管理，但依然保留了工勤編制，只不過與行政或事業(yè)編制有所區(qū)別。清退人員并撤銷相應(yīng)的編制，在推行過程中需要克服相當大的阻力。