本文作者：李妮 單位：珠海城市職業技術學院

一、改革動力的演變———內驅走向內外雙重驅動

制度經濟學家們把制度變遷分為兩種類型，即強制性變遷和誘致性變遷。誘致性變遷是指一群人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，或者說是自下而上的變遷；強制性變遷指的是由政府法令引起的變遷，或者說是自上而下的變遷。從改革主體來看，中國行政改革是改革者對自身進行的一場改革，它的特點在于政府主導、自上而下、封閉式、以自身為改革訴求對象，而正是政府利益選擇的傾向性成為行政改革難以成功的重要因素。真正意義上的根本性行政改革必須是強調政府以外主體參與的、開放式的改革，換句話說，它需要廣泛的公民參與。中國行政改革無疑經歷了其動力源從內驅到內驅與外驅雙重驅動的演變過程。由于政府的自身利益格局阻礙改革，導致其動力源衰竭。此外，改革造成了新的矛盾與社會問題，經濟的、社會的、政治的都非常尖銳，因此，為了適應經濟體制改革和社會變遷的需要，政府在啟動改革后更要進一步推動這個過程，尋找新的動力源。可以看到，改革過程中有人民群眾對改革現狀的不滿，出現了牢騷、抵制等消極現象，但也正是這種不支持體現出了對更符合民意更科學有效的改革的渴求，回應訴求成為政府不斷改革的內部壓力所在，壓力亦是政府改革的內部驅動力。當然，內部的動力還有來自于通過對政府部門進行相關形式的利益補償來削減改革對其既得利益的剝奪，轉變為其自身進行改革的動力。從國家的角度來看，當年中國改革的動力部分來自于與周邊地區的經濟競爭。如今，周邊國家和地區的經濟發展也借由改革不斷升級。保持國際競爭能力，保持經濟的高速增長，無疑成為改革的外在動力。此外，伴隨著公民日益增長的民主意識與民主參與技能和第三部門等社會組織的不斷發展壯大，社會力量將成為最強大的行政改革外部驅動力量，即自下而上的動力。

二、國家與社會關系的演變———一元走向多元

改革開放前，一元主義和全能主義國家被視為中國國家與社會關系的基本模式，國家與社會的高度一體化以及國家權力至高無上是中國政治結構的主要特點，基本不存在公民社會的生存空間。從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型引發的行政體制改革，從本質上啟動了由一元化到多元化的轉化過程，也開啟了中國公民社會的成長歷程。學術界經歷了一段時期對國家與社會關系的研究及爭論后，已經認同國家與社會并存互動的模式。當初出于發展經濟的初衷，出于完善基層管理而進行的工具性行政改革將會逐漸演變為一種漸進的政治改革。可以看到，政府進行的改革進一步強調轉變職能，強調服務型政府的建設，強調把社會服務交還給民間組織，這種趨勢體現出了國家與社會雙雙增權模式的發展。如何處理國家與社會的關系，面臨著重重矛盾，國家作為啟動和推進現代化的主要力量，地位和權威一旦削弱，就會造成改革動力后勁不足。現代化進程中，政府的職能與規模日益增長，“小”并非是檢驗政府的唯一標準，而更應看其在社會整體結構中的地位和發揮什么樣的作用，也就是說，“小”并不意味著“好”。政府與社會，孰強孰弱，對于國家的發展似乎具有越來越重要的意義。因而，在當前行政生態轉變條件下，“強國家———強社會”的關系模式出現在我們的視野，強國家意味著政府職能合理轉變，政府小而強；強社會意味著社會力量壯大，社會大而強。

三、改革戰略的演變———費邊主義轉向高調宣傳

《鄧小平的晚年之路》一書把中國改革的巨大成就歸功于鄧小平采取的兩個重要策略，其中之一就是“不爭論”政策。改革會有阻力，在社會上，在黨內，甚至在高層領導中都會存在不同意見，如對于一些重大的理論和改革措施，讓一部分人先富起來、包產到戶、企業承包、市場經濟等等，大家的理解與接受程度不同，爭來爭去只會耗費時間，增大阻力，錯失改革時機，那么“不爭論”，只做不說，先做后說，你說我不說，成為了改革成功的當然選擇。對于市場經濟的合法性等改革理論與措施的爭論，官方提出了“不爭論”，非正式話語中即“打左燈向右轉”，而在民間更是務實地“只做不說”。從理論上分析即采用漸進發展———費邊主義的戰術。亨廷頓強調“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會力量，而且在對社會變革的控制上也必須更加老練。”對于有著深厚歷史文化傳統影響的中國，在改革過程中體現出強烈的路徑依賴。路徑依賴迫使行政發展總是漸進的。此外，對于穩定的政治、經濟與社會發展秩序的訴求，也使得中國的行政改革選擇漸進之路，采取費邊主義的戰術。隨著改革的深入，改革的戰略到了需要破舊立新的時候。如果說前一階段的戰術基于“功能主義”的哲學思維，那么改革的深入與發展要開始著力于形成新的價值認同與改革合力。行政改革，不但要做更要說，甚至有的尚未做已經開始“說”，在官方的文件中我們已經可以看到“社會管理、公共服務、服務型政府”等字眼，政府職能轉變、大部制改革都以高調的姿態出現在民眾的視野中。這無疑也是根據改革的具體環境變化而調整相應的戰略以滿足民眾迫切的改革愿望。

四、改革目標的演變———只重經濟轉向多重目標

由于現代化起步落后于發達國家，作為后發外生型的中國，也采取通過政府的大力主導，遵循“追趕型”的現代化模式。行政改革的早期目標更注重適應經濟發展的需要，促進社會由傳統農業文明向現代工業文明的過渡。從歷史角度看，中國正經歷著傳統農業社會向現代工業社會的轉型。而同時，西方工業文明已經高度發達，甚至出現某種弊端和危機，并開始向后工業文明過渡。這使得中國的行政面臨一個時代的斷裂，一方面，現階段我國行政體制的發展還遠遠沒有建構起類似于西方那樣的現代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務員制度也只是初顯雛形，西方國家在官僚制和新公共管理方面的成功經驗值得研究；另一方面，“企業型政府”、“顧客導向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實質性的全面突破，但其內在的邏輯已經成為影響后發國家執行目標的重要因素。因此，縮小與發達國家間差距的強烈愿望，使我們今天的理想目標既需要面對自身過去的發展歷史，追求官僚制的理性；又要面對西方世界業已形成的成功范例，追尋“新公共管理”。在我們承認中國當前公共行政在很大程度上仍處于傳統公共行政階段，公共行政活動以效率和效益為主要目標的時候，“民主和效率”的雙重價值目標，也許是公共行政改革與發展更為理想的價值期許。我國的行政改革從根本上來說是在社會主義市場經濟發展的推動下進行的，其動力來源于經濟的發展。而要實現新的契合雙重目標的公共治理型、公共服務型、法治政府與效能政府的改革目標，必須從我國的實際情況出發，制定適合我國國情的行政改革與行政發展的戰略；同時，又要注重同世界上其他國家的行政發展經驗進行必要的交流。