（一）贊同與支持論

１．在學(xué)界。高海燕認(rèn)為“土地財(cái)政”是房價(jià)居高不下的重要推手；劉維新認(rèn)為“以地生財(cái)成為房價(jià)上升的推手已是不爭的事實(shí)”；孫波和李惠認(rèn)為，房價(jià)真正大幅攀升是在土地使用權(quán)出讓的“招拍掛”制度實(shí)行之后；周天勇認(rèn)為，“招拍掛”制度已成為房價(jià)上升的一個(gè)深層次推動因素；王岳龍通過計(jì)量研究得出了“土地招拍掛使得房價(jià)整體上升了１３．２個(gè)百分點(diǎn)”的結(jié)論；董加斌和王祖山認(rèn)為，高房價(jià)會引起對土地的需求增加甚至供不應(yīng)求，反過來又推動地價(jià)上漲；周彬和杜兩省認(rèn)為，“土地財(cái)政”必然推高房價(jià)，而房價(jià)攀高又成為激勵(lì)地方政府推動地價(jià)上升的內(nèi)在動力，如此形成一個(gè)惡性循環(huán)。

２．在業(yè)界。房地產(chǎn)商不僅高度認(rèn)同“土地財(cái)政推高房價(jià)”說，而且利用各種機(jī)會與媒介熏染這種論調(diào)，如潘石屹認(rèn)為“不徹底改變‘土地財(cái)政’，控房價(jià)只是揚(yáng)湯止沸”；任志強(qiáng)認(rèn)為，房地產(chǎn)利益的近七層落入了政府腰包，他堅(jiān)信“招拍掛”是土地價(jià)格暴漲的根源；王健林認(rèn)為“拍賣制度簡單公平但是卻推高了房價(jià)”。３．主流媒體更是站在了討伐“土地財(cái)政”的第一線。如新華社從２０１０年３月２８日到４月２日，一連六天發(fā)表“新華時(shí)評”，矛頭直指地方政府，痛批當(dāng)前房地產(chǎn)市場的根源所在———“土地財(cái)政”以及腐敗所釀生的高地價(jià)高房價(jià)。

（二）簡單評述

我們認(rèn)為，學(xué)界對“土地財(cái)政”實(shí)質(zhì)的認(rèn)識還不夠全面、深刻，甚至還存在偏頗；業(yè)界出于自身（既得）利益，其觀點(diǎn)不值得信任；作為當(dāng)事人和最大的既得利益者，政府過多地為自己辯解恐怕會招致更多、更猛烈的抨擊，何況從理論上撇清“土地財(cái)政”與房價(jià)上漲關(guān)系并非政府部門之長項(xiàng)。總之，“土地財(cái)政”與高房價(jià)的關(guān)系遠(yuǎn)沒有撇清。

（一）“以地生財(cái)”動機(jī)

１．政績訴求推動“以地生財(cái)”。政績訴求主要是官員的政治榮譽(yù)和晉升需求，尤其是后者，有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為“地方政府及主要官員的政治激勵(lì)是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的主要原因”。無論是ＧＤＰ總量增長，還是速度提升，都離不開地方財(cái)力支撐，至于民生福利，更需要財(cái)力支持，更不用說作為地方首長的“一號工程”的“維穩(wěn)”工作。２．財(cái)政壓力迫使“以地生財(cái)”。財(cái)政體制，尤其是分稅制改革幾乎把地方財(cái)政逼上了絕路，想方設(shè)法增加本級財(cái)力成為各級政府無奈的選擇。無疑，“土地財(cái)政”使瀕臨絕境的地方財(cái)政見到了一絲希望，甚至成為地方財(cái)政和地方政府運(yùn)行的“救命稻草”。所以，有觀點(diǎn)認(rèn)為，正是分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等將地方政府逼上“土地財(cái)政”“絕路”。這樣看來，地方“以地生財(cái)”既有內(nèi)在動力，更有外在壓力，它反映了地方政府對土地出讓收入的過度依賴狀態(tài)，從某種程度上說，地方“以地生財(cái)”實(shí)屬無奈之舉。正如“君子愛財(cái)，取之有道”，只要“以地生財(cái)”在法律框架內(nèi)進(jìn)行，“土地財(cái)政”就無可指責(zé)。

（二）“以地生財(cái)”的方式與手段

１．依仗公權(quán)力，地方政府幾乎可以獲得任意多的生財(cái)之地。從理論上講，城市土地建設(shè)用地，尤其是增量土地都來源于農(nóng)村。事實(shí)上，從上世紀(jì)末以來，我國新增城市建設(shè)用地的８０％以上都來源于農(nóng)民集體土地，因而，政府要想在農(nóng)村獲得盡可能多的生財(cái)之地，不僅要設(shè)法突破農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“保護(hù)殼”，同時(shí)還要突破政府自身的土地管理政策。（１）面對全民產(chǎn)權(quán)的侵蝕，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)毫無自我保護(hù)能力。我國《憲法》規(guī)定，政府出于公共利益的需要可以征用農(nóng)村集體土地，而什么是公共利益，主要由政府來界定（列舉）。由于監(jiān)督機(jī)制虛化、弱化，加上內(nèi)在利益的驅(qū)使，地方政府完全可能泛化公共利益邊界，即使是商品房開發(fā)也可以說成是公共利益需要。有資料表明，截至２００７年底全國征地用途中僅有２０％的土地用于公共利益，另外８０％是商業(yè)性開發(fā)。（２）政府要突破自己設(shè)定的政策界限更不是問題。就同級黨政而言，換一任領(lǐng)導(dǎo)換一套思路與做法，與之相配合的是《規(guī)劃》變更、基本農(nóng)田移位和耕地占用掩飾，如福建福鼎的“無根樹”丑聞。甚至不需要造假和掩飾的直接違法行為在全國都不勝枚舉，地方政府土地違法違規(guī)占比達(dá)到７０％以上。在政府的上下層級之間，挖墻腳更是司空見慣，比如城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點(diǎn)中的減好地、多減地和增劣地少增地等，僅在２００６—２０１０期間，全國就有１６５３萬公頃上好的耕地被邊遠(yuǎn)、劣等地置換（指標(biāo)飄移）成了城市建設(shè)用地，其中大部分是工商業(yè)和商品房建設(shè)用地。２．同樣依仗公權(quán)力，地方政府幾乎可以以任意低的價(jià)格獲取生財(cái)之地。《憲法》規(guī)定了征用農(nóng)村土地的前提是“一定”補(bǔ)償或者“合理”補(bǔ)償，但“一定”與“合理”的標(biāo)準(zhǔn)主要是地方政府來主導(dǎo)確定。最好的結(jié)果也就是按法定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)早已被嚴(yán)重壓低，既不符合市場法則，也不符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，直接導(dǎo)致征地過程中農(nóng)民利益受損。如我國的被征土地出讓價(jià)格中，農(nóng)民僅５％～１０％，其中長三角地區(qū)只有１／５０。每年全國被征地農(nóng)民相當(dāng)于放棄了至少不少于３０萬億土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，即土地價(jià)格“剪刀差”。３．壟斷供地獲取生財(cái)之地的壟斷高價(jià)。政府一旦壟斷土地供給，不管采用什么出讓方式，都能獲取暴利。即使在協(xié)議出讓時(shí)期（１９８８—２００２年），地價(jià)也會相應(yīng)有所提高，售地的陽光收入也會有所增加，“土地財(cái)政”模式依然可以實(shí)現(xiàn)。之所以地價(jià)沒有現(xiàn)在那么高，主要是經(jīng)濟(jì)環(huán)境所致，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貨幣供應(yīng)狀況及通脹水平所決定的投資性需求。而土地出讓的“招拍掛”即使不是完全的陽光操作，也能使地方政府的“土地財(cái)政”收入實(shí)現(xiàn)井噴。這是實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”最大化的關(guān)鍵因素。４．“招拍掛”使生財(cái)之地價(jià)格最高化、利益最大化。“招拍掛”的核心是集合競價(jià)，價(jià)高者（即所謂的“地王”）勝出，因而總是能保證每一地塊以最高的價(jià)格售出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”利益的最大化。“招拍掛”使過去被長期壓低的土地價(jià)格上漲勢能頃刻爆發(fā)。以發(fā)達(dá)的東部地區(qū)為例，２００３年的“招拍掛”分別使天津、浙江、北京、上海和江蘇五省市的土地財(cái)政依賴度提高了５．５０倍、１．９６倍、１．２０倍、０．８４倍和０．７０倍（見表２）。２００４年上半年，雖然“招拍掛”出讓的土地只占全部出讓土地的２８．７８％，但其出讓收入?yún)s占到了全部土地出讓價(jià)款的６１．６０％，“招拍掛”使土地價(jià)格比協(xié)議出讓價(jià)格提高了４～６倍。２０１０年全國“招拍掛”供地約占土地總供應(yīng)量的６０％左右，而出讓收入（加協(xié)議出讓）則占土地總收入的８８％。上述分析可見，政府憑借不完善的法律和疏于監(jiān)督的公權(quán)力獲得了數(shù)量足夠多、價(jià)格足夠低的生財(cái)之地，通過行政化的壟斷供地，阻梗農(nóng)村土地直接入市，營造建設(shè)用地稀缺環(huán)境，再通過市場化的“招拍掛”手段使土地售價(jià)最高化，最終實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”利益的最大化、最優(yōu)化。