一、農林業保險補貼政策比較

根據我國《農業保險條例》的規定，農業保險按保險對象不同可以分為種植業保險和養殖業保險兩大類。種植業是指以各種糧食作物為主要對象的保險。養殖業保險是指以飼養、繁殖的各種畜禽、水生動物為主要對象的保險。森林保險是指以樹木為主要對象的保險。研究將從補貼品種、補貼比例、保險責任、保障水平等方面分析農林業保險補貼政策的差異。

1、補貼品種

2012年1月，財政部發布《關于進一步加大支持力度，做好農業保險保費補貼工作的通知》，在現行政策基礎上，進一步加大對農業保險的支持力度，中央財政針對關系國計民生和糧食安全的大宗農畜產品，繼續增加保費補貼范圍。在現有的水稻、玉米、小麥、油料作物、棉花、馬鈴薯、青稞、天然橡膠、能繁母豬、奶牛、育肥豬、牦牛、藏系羊13個中央財政補貼品種的基礎上，將糖料作物納入補貼范圍。中央政府和各級地方政府對于農業保險的財政扶持政策都實行了較高標準的補貼政策，同時補貼品種按“低保障、廣覆蓋”來確定保障水平，實行差別保費補貼，堅持險種差別費率原則。擴大了農業保險的覆蓋面，使得更多農民受益。我國森林保險的補貼范圍為生長、管理正常的商品林和公益林，從試點省區看，不同地區的商品林的種類差別很大，對應的經營成本和風險也大不相同，現有的森林保險產品沒有區分不同標的物等具體情況，采取統一費率，導致保費補貼品種有限，不能適應不同林業經營者的需求，森林保險的有效供給不足，使得森林保險的有效需求不足，影響森林保險工作的開展。森林植被豐富，品種繁多，價值差異也非常大，將不同地區不同類別的樹種歸為一類的做法，不利于保障全國各地區的不同林業生產者的利益，對我國森林經營的長期發展也極為不利，因此有必要擴大森林保險補貼范圍，增加森林保險補貼品種。

2、補貼比例

從政府財政補貼形式上來看，森林保險試點省(區)的財政補貼形式主要是對被保險人提供保費補貼;從政府財政補貼比例上來看，政府財政對森林保險的保費補貼力度不夠，補貼額度總體相對農業保險明顯偏低。從我國農業保險各補貼品種的中央財政補貼比例統計(表1)可以看出，我國種植業保險的中央財政補貼比例達到了40%(東部經濟發達地區補貼比例為35%)，其中部分地區最高達到了65%;而養殖業保險的中央財政補貼比例則達到了50%，其中部分地區最高達到了80%。我國農業保險補貼比例均達到了較高水平。相對農業保險而言，我國森林保險的中央財政補貼卻存在補貼比例低等問題，從我國森林保險第二批試點省份的保費分擔比例來看，對于公益林來說中央財政保費補貼比例達到了50%，但是商品林的中央財政保費補貼比例僅有30%，省市兩級財政補貼比例因經濟發展水平、對林業重視程度等原因也存在較大的差異。比較結果，從中央財政保費補貼比例上來看，中央財政對森林保險的保費補貼力度不夠，補貼比例總體較農業保險明顯偏低。

(1)商品林保險的保費補貼比例較低。目前中央財政對商品林的保費補貼比例僅為30%，而對水稻、棉花等其他種植業保險的補貼比例則達到了40%，高于森林保險10百分點，因此相對農業保險來說，我國商品林的中央財政保費補貼比例還有一定差距。

(2)商品林保險的保費補貼比例明顯低于公益林。商品林主要是發揮經濟效益，滿足社會對林業有形產品的需要，但同時也發揮了較大的生態效益，特別是在被調研省份，一些地方政府為了保證森林覆蓋率，對商品林設置了嚴格的采伐指標限制，從一定程度上來說商品林發揮的生態效益比經濟效益大，因此政府財政應加大對商品林的保費補貼力度。

(3)目前的保費補貼結構增加了縣級財政的支出壓力，尤其是經濟欠發達、森林資源豐富的縣域。森林面積越廣，需要配套的財政資金就越多，給經濟相對落后的縣級財政造成了更為沉重的負擔，嚴重影響了基層政府推動政策性森林保險工作的積極性和有效性。

3、保障水平

農業保險的保險金額原則上為保險標的生長期內所發生的直接物化成本(以國家權威部門公開的數據為標準)，包括種子成本、化肥成本、農藥成本、灌溉成本、機耕成本和地膜成本。盡管我國各省農業保險的保險金額各不相同，但是總體水平較高，例如，水稻保險金額達到9000元/hm2以上，雜交水稻單體保險金額達到15000元/hm2，能繁母豬的每頭保險金額達到1200元。森林保險的保險金額原則上為林木損失后的再植成本，包括整地、苗木、栽植、施肥、管護、撫育等費用，現有森林保險一般以單位面積為投保計量單位，不分樹齡與樹種。雖然我國各省森林保險的保險金額也各不相同，但是普遍金額較低，公益林的保險金額為6000元/hm2，而商品林的保險金額也不超過12000元/hm2。從統計數據可以看出，相對種植業和養殖業保險來說，我國森林保險金額偏低，無法給林農和林業生產者的根本利益帶來保障。

二、我國森林保險補貼的發展對策

我國森林保險試點工作經過3年的發展，在各級政府部門的積極推動下，取得了長足的進步。但由于廣大林農參與森林保險的意愿不強，形成了“上熱下冷”的局面，表明森林保險制度還不夠成熟，特別是財政補貼政策需要進一步加強和完善。從補貼品種、補貼比例、保險責任、保障水平等方面比較了農業保險和森林保險的不同之處，提出如下建議。

1、增加補貼品種，擴大補貼范圍

林業抵御市場風險和自然災害的能力較弱，但我國的森林保險覆蓋面較窄、補貼品種少，目前森林保險補貼品種僅區分公益林和商品林，不能適應不同林業生產者的需求，導致林農投保積極性不高。我國林木樹種繁多、價值差異較大，而且從我國森林資源的分布來看，不同省份的林木樹種也有較大差異，因此，要針對不同樹種設置不同的補貼比例，增加補貼品種，擴大補貼范圍，從根本上刺激林業生產者對于森林保險的有效需求。

2、提高補貼比例，增加補貼額度

對于公益林來說，雖然補貼比例與農業保險相當，但是公益林是為了保證整個國家生態安全而設立的，具有很強的非競爭性和非排他性，屬于全國性公共產品，保費的支出理應由中央財政和地方財政全額承擔。而對于商品林來說，也同樣發揮了較大的生態效益，在林業生態效益優于經濟效益的國家政策取向下，使得商品林更具有偏向公共物品的準公共產品性質。因此，商品林的保費支出應由中央、省財政和林地經營者共同承擔。從目前情況來看，我國部分省區的公益林保險財政補貼仍未達到100%，而商品林的財政補貼僅有55%，應進一步提供森林保險補貼比例，增加補貼額度。

3、提高保險金額，擴大保障水平

我國現有森林保險的原則以保成本為主，即保障林木損失后的再植成本，其中公益林的保險金額僅為6000元/hm2，商品林的保險金額也不超過12000元/hm2。森林保險的保險金額較農業保險低，而且隨著林業生產物化成本逐漸提高，原有森林保險的保險與林業生產者實際的保障需求差距加大。為促進林業生產穩定發展，保障林農的根本利益，提高林農對于森林保險的有效需求，要提高森林保險的保險金額，擴大森林保險的保障水平。

作者：鄧晶 潘煥學 田治威 秦濤 單位：北京林業大學經濟管理學院