論文刊發論當下社會轉型改革的發展趨勢　

　　摘 要：面對大轉型的社會變革時代公共政策必須作出回應。本文以人事檔案制度為例，說明在社會轉型過程當中公共政策所存在的“二元性”不適應問題及其原因，并進一步指出公共政策創新的路徑選擇。作者認為，作為公共管理工具的公共政策是否具有回應性是社會轉型增量函數當中的重要變量。

　　關鍵詞：社會轉型,公共政策創新,回應型政策,人事檔案制度

　　社會型態與公共政策范式

　　在社會的發展過程中，我們可以按照社會的秩序狀況簡單地把社會型態劃分為常態社會和非常態社會。一般來說，常態社會表征為制度規范、社會理性、政局穩定、生活有序，非常態社會表征為制度混沌、社會病態、問題叢生、生活無序。為此，為了鞏固公共權力機構的權威地位和建構良性的社會秩序，不同型態的社會類型要求不同的“宏觀性”公共物品。比如，針對常態型社會所對應的相對正態的公共事務就必然需要維護型公共政策，也必然要求常規性的、程序化的公共管理;與此相反，針對非常態型社會所對應的相對病態的公共事務就必然需要回應型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危機管理(見表1)。當然，這種“兩分法”不是截然對立的，比如常態社會亦存在紛繁復雜的公共事務，也需要回應型政策和危機管理，且在一定的時間段比較突出，如美國的“911事件”、中國的SARS危機等，只不過相對于非常態社會而言它所表露的顯度、頻率、強度較輕較少而已。同時，我們發現一個社會并非只是“靜止地”存在僅有的兩種社會型態，還存在著一種介于兩者之間的既不是完全意義上的常態、也不是完全意義上的非常態的“過渡”型態，即通常所謂的“轉型社會”。1其實，轉型社會是隱含的、必需的社會型態形式，任何社會變遷都無法擺脫這一階段。 行政管理論文 信息管理論文

　　表1 不同社會型態下宏觀性公共物品的提供方式

　　社會型態公共物品 常態社會 非常態社會

　　公共事務 正態、靜態 病態、動態

　　公共政策 維護性 回應性

　　公共管理 常規管理 危機管理

　　根據常態與非常態性質不同的社會型態，我們可以發現轉型社會可能存在四種轉換形態2，即非常態到常態的過渡類型(A類)、常態到非常態的過渡類型(B類)、常態到常態的過渡類型(C類)、非常態到非常態的過渡類型(D類)(見圖1)。例如，從舊民主主義革命到新民主主義革命的勝利、從軍閥割據到國家統一、從殖民半殖民到國家獨立等弱勢轉換成強勢、負態轉換成正態就屬于A類轉型形態;從強大無比的封建王朝到衰敗破落的殖民半殖民，從國家獨立、民族團結到任人宰割、民族分裂等諸如此類強勢轉換成弱勢、正態轉換成負態就屬于B類轉型形態;依此類推，由一種強勢形態轉換成另一種強勢形態或從一種正態轉換成另一種正態就屬于C類轉型形態，由一種弱勢形態轉變成另一種弱勢形態或從一種負態轉換成另一種負態就屬于D類轉型形態。相比較而言，A、B兩類屬于重度轉型，C、D兩類屬于輕度轉型，它們所引發的社會振動幅度顯然不一樣。從四種形態來看，B、D是公眾最不愿意看到和接受的，而公眾經常討論的也就是A、C兩類。那么，在正常時期的轉型社會通常指的就是C類，即在良好的統治秩序下社會形態從一種正態轉換成另外一種正態。一般而言，這種轉換形態基本上涉及體制的轉軌、制度的變遷、觀念的變更，而不涉及“傷筋動骨”顛覆式的政權更替，可以說是一種理性的、“規則”的形態變換。

　　非常態――――→常態(A)

　　常態――――→非常態(B)

　　常態―――――→常態(C)

　　非常態―――→非常態(D)

　　圖1 轉型社會的不同轉換形態

　　不同的社會型態需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏觀性公共物品的供給方式，常態社會更多地需要維護型公共政策范式，那就是根據社會公共事務的正常要求通過公共政策工具開展維護性的常規化管理;而非常態社會更多地需要回應型公共政策范式，那就是針對復雜多變的公共事務通過公共政策工具進行回應性的非程序化管理。因此，維護型政策范式與回應型政策范式是“有機社會”當中兩種常見的公共政策范式。根據著名政策科學家葉?？?德洛爾(Yehezkel Dror)提出的三種公共政策制定類型，即“繁榮時期的政策制定”、“嚴重逆境中的政策制定”和“巨大災難形勢下的政策制定”，1我們也可以推導出社會共同體所存在的三種公共政策范式：順境型政策范式、逆境型政策范式和危機型政策范式。國內學者胡寧生教授依據諾內特?塞爾茲尼克《轉變中的法律與社會》對法律范式所進行的一般性劃分而把公共政策范式區分為壓制型政策范式、自治型政策范式、回應型政策范式三種類型2(這里需要說明的是，公共政策一般表現為“準法律”，重大的、穩定的、成熟的公共政策會轉化成法律，因而法律范式與政策范式從一定程度上講是一致的)。德洛爾、塞爾茲尼克以及胡寧生的著述對于我們理解公共政策范式類型提供了積極的理論思考和有用的學術支持，對轉型社會的公共政策范式形態提供了適當的類型參照。但不管依據什么樣的標準對公共政策范式進行解構，無論是德洛爾的“社會具體情境”，還是塞爾茲尼克的“公共治理方式”，都可回歸到“維護型”與“回應型”這兩種基本的范式類型當中來。

　　那么，轉型社會的公共政策范式又如何呢?從一種常態過渡到另一種常態所謂“規則”的社會轉型，與其他相對“非規則”的社會轉型一樣，裂痕、沖突、對抗都是在所難免的。為了維護“安定團結”的局面，公共權力機構一方面通過傳統公共政策范式去維系社會原有格局，另一方面又急欲尋找新的公共政策范式去彌合新出現的“縫隙”以及“非對稱”的社會狀況，因而不可避免地出現范式守護、范式沖突和范式疊加，所謂的“雙軌制”就是這一階段的特色產物。作者認為，轉型社會的公共政策范式基本上呈現為“維護型+回應型”的所謂“雙軌制”二元型政策范式。這種范式表明：(1)人們留戀既存的社會型態，希望維持原有利益格局，不到萬不得已不會進行風險性制度轉換，因而“政策格式”表征為信息壟斷、決策單一、溝通阻滯、執行剛性;(2)隨著新的事物、新的情況不斷地出現，舊的平衡慢慢打破，舊有格局發生重大變化，此時的“政策格式”表征為主體分化、信息失衡、執行無序、效率缺失;(3)在社會“混沌”狀態越來越明顯的情形下，政策受益者與政策受損者分化嚴重，受益者既希望享有原有格局所得的既成政策利益，又希望在轉型中獲得更多的政策收益，因而期冀享受政策“雙軌制”的“差價”好處以及由此帶來的財富、權力、聲望等更多資源;(4)在“制度阻隔”愈來愈嚴重的情況下，新型的、理性的制度秩序安排成為政策議程，由“政策斷裂”走向政策均衡，突破政策雙軌制“瓶頸”已經必不可少，公共政策創新成為可能，漸進式增量改革成為理想的路徑選擇，公共政策的回應力顯得特別重要。