探討優化政府組織結構嚴格控制機構編制不斷推進機構編制管理創新

　　近年來，根據《中共中央、國務院關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》(中發〔2013〕9號)和國務院“約法三章”的要求，上海市以政府職能轉變為核心，積極優化政府組織體系，嚴格控制政府規模，不斷推進機構編制管理創新。

　　《湖北行政學院學報》在選稿用稿方面，本刊堅持“百花齊放，百家爭鳴”的方針，著重選擇反映馬克思主義基本理論研究的新成果、反映各學科深層次問題的新探索、反映國內外學術研究的新動態，力爭使刊物成為與國內外學界交流和溝通的平臺。

　　一、圍繞優化政府組織結構

　　著力規范行政機構設置

　　一是著力完善市級政府組織結構。強化機構職能整合，積極推進部分領域大部門制改革。在公共服務領域，整合組建市衛生和計劃生育委員會，優化配置醫療衛生和計劃生育服務資源;在市場監管領域，重新組建市食品藥品監督管理局，強化食品藥品監督管理;在交通管理領域，組建市交通委員會，構建綜合交通管理體系;在城市建設和管理領域，整合組建市住房和城鄉建設管理委員會，統一承擔住房和城鄉建設管理領域職責。二是合理優化區縣政府組織結構。在優化區縣政府機構設置的同時，重點推進市場監管和城管執法等領域綜合執法體制改革。在市場監管領域，將區縣工商分局、質量技監局、食品藥品監管分局由垂直管理調整為區縣政府分級管理，與區縣物價局有關價格監督檢查機構職能整合，組建區縣市場監督管理局，優化市場監管資源;在城管執法領域，單獨設置區縣城管執法局，將區縣城管執法局執法大隊明確為區縣城管執法局所屬的行政執法機構，理順條線之間和條塊之間的執法關系。三是積極推進街道管理體制改革。為適應新形勢下創新社會治理、加強基層建設的實際需求，實施街道管理體制改革。注重轉變職能，全面取消街道的招商引資職能，重點聚焦公共服務、公共管理、公共安全;優化街道機構設置，各街道均按“6+2”模式設置內設機構，其中6個為全市統一設置，另外2個由各區結合街道實際需要自主設置。

　　二、圍繞盤活用好編制資源

　　著力推進市、區兩級機關精簡“瘦身”

　　一是推進市、區兩級機關精簡“瘦身”。結合政府職能轉變和機構改革，對市級機關進行統一精簡“瘦身”，總體上按10%左右的比例精簡人員編制，共計精簡近1300名行政編制。同時，結合部門“三定”規定修訂工作，推動部門內設機構進一步精簡，尤其是推進大部門制改革的部門，內設機構大幅減少，如市住建委內設機構由改革前的34個減少到24個。此外，各區縣也結合實際同步開展人員編制精簡工作，如浦東新區區級機關行政編制精簡15%，部門內設機構也相應精簡15%。二是結合行政區劃調整精簡區級機關人員編制。結合黃浦、盧灣撤并以及靜安、閘北撤并等行政區劃調整，合理優化政府規模，大力精簡區級機關人員編制，其中，黃浦、盧灣兩區共核減行政編制700余名，靜安、閘北兩區共核減行政編制近400名，進一步盤活編制資源。三是實施群團機關“減上補下”。按照群團機關改革有關精神，市級工青婦機關分別按照40%、30%、30%的比例精簡行政編制，總計共精簡行政編制99名。同時，立足新的職能定位，推進市級工青婦機構實現“扁平化”設置，市總工會、市團委機關內設機構從13個精簡調整為9個，市婦聯機關內設機構從8個精簡調整為6個，整體精簡幅度近25%。

　　三、圍繞夯實基層基礎

　　著力推進基層一線“強身”

　　一是充實基層社會管理力量。結合街道管理體制改革，為地域面積廣、人口規模大、管理任務重的街道適當增加行政編制，進一步充實人員力量;結合市委、市政府在鎮域內城市人口聚集區域劃分“基本管理單元”，在基本管理單元探索建立“鎮管社區”運行架構，為其配備一定數量的行政編制，加強社區治理。上述兩項工作已為基層一線下達行政編制700余名。二是加強基層一線執法力量。圍繞城鄉一體化的發展，通過完善大型居住社區管理體制和基層警務體制，為郊區縣公安分局增加警力，重點充實加強大型居住社區和城鄉結合部等的執法力量。同時，推進司法工作力量下沉，加強社區矯正和社區戒毒工作。三是下沉市場監管力量。結合市場監管體制改革，明確區市場監管局機關人員編制原則上控制在行政管理和執法人員編制總數的20%以內，其余80%的人員編制全部下沉綜合執法大隊和市場監管所基層一線，加強市場監管力量。四是夯實基層群團工作基礎。群團機關改革中，市級工青婦機關“減上補下”的行政編制全部“專編專用”，重點用于加強街道、鄉鎮等基層一線的工青婦力量。目前，街鎮層面工青婦機關基本落實了各1至2名專職工作人員。

　　四、圍繞機構編制規范管理

　　著力形成長效機制

　　一是加強編制管理制度化保障。研究形成《上海市控編減編工作方案》，進一步明確行政編制的管理要求，強化行政編制總量控制和規范管理。對新組建的部門，根據其主要職責，按照精簡效能的原則核定人員編制;對撤并調整的部門，原則上不得突破原定人員編制數;對主要職責調整變動的部門，按照“人隨事走”的原則調整編制。二是強化編制使用管理。著力加強編制使用管理，確保編制使用合理有序，提升編制使用效率。目前，上海市市區兩級機關空編率均為12%左右，為公務員隊伍建設和結構調整留下空間。同時，會同市公務員局等相關部門，建立了編制使用審批制度，從嚴從緊審批公務員招錄計劃，不斷提升公務員的綜合素質，改善公務員隊伍結構。三是加強機構編制實名制管理。重點加強機構編制管理的實時監控，實現數據統計篩選、分析、預警提示功能，力求第一時間發現超編進人、超職數超規格配備領導干部等問題，確保及時發現機構編制違紀違規行為，從源頭上遏制機構編制違紀違規行為的發生。四是深入開展機構編制核查。抓好機構編制過程管理，系統摸清底數，全面做好調查登記、核查公示、數據審核、數據報送、督促檢查等工作。同時，加強機構編制宣傳教育，提高執行機構編制紀律的意識。

　　近年來，上海機構編制管理工作取得了一定成效，但也存在一些不足：一是特大型城市的編制需求有待進一步滿足。上海作為特大型城市，經濟社會快速發展、外來人口大量進入、社會管理內涵不斷拓展，各類執法任務不斷加重，機構編制總量與用編需求不斷增加之間的矛盾日益突出。二是動態管理機制有待進一步創新。隨著政府職能轉變和行政審批制度改革的深入推進，一方面，各部門的行政審批事項逐步減少，部分審批職責減輕;另一方面，各部門的事中事后監管職責逐步強化，監管任務增加，而相應的機構編制動態管理機制有待探索創新。

　　針對上述不足和問題，下一步上海市將進一步深化改革。改革中，一方面建議中央加強對地方機構編制管理的指導。上海承擔著自貿區、科創中心建設等一系列先行先試改革探索，相關領域以及特殊區域的管理體制、機構設置沒有現成模式，需要中央的指導。同時，建議中央進一步探索機構編制定編標準，完善機構編制動態管理等加強指導。另一方面，充分考慮特大型城市社會管理用編需求。為進一步加快現代城市治理體系建設，探索適應特大型城市特點的政府管理和服務方式，建議中央在行政體制改革總體政策設計和編制分配上給予適當傾斜，以保障特大型城市政府履行社會管理、公共服務等職能所必需的人員力量。