城鄉統籌背景下河南省農村宅基地“活化”策略研究

　　摘 要：在當前耕地保護“紅線化”、人口流動“單向化”及宅基地“固態化”背景之下，農村宅基地的科學流轉不僅可為城鄉統籌發展提供場地和空間，同時可增加農民的財產性收入，為新型城鎮化發展提供內生性物質基礎。目前農村宅基地存在利用效率低下、交易“隱形化”等問題，在策略方面應以“分權”推進“利用”，以“利用”撬動“流轉”，以“流轉”促進“積聚”，讓“積聚”加速“振興”，同時應以必要的協同手段來推進流轉，進而加速新型城鎮化和鄉村振興戰略的實現。

　　關鍵詞：鄉村振興;宅基地;流轉;問題;對策

　　《農業災害研究》是在較高層面上反映中國農業災害研究與技術成果的學術性刊物，由江西省農業科學院主辦，安徽吳楚科技文化傳播公司提供技術支撐。

　　1 問題的提出

　　讓農村宅基地“流轉”起來是當前學術界的一致看法。但目前制度框架下農村宅基地的無償無期限使用及流動固化等特征導致了農村宅基地使用效率低下、資產屬性弱化、“交易”隱形化等問題，產生這些問題的主要原因在于政策法規的相對不完善及執行管理的不到位，所以多數學者和政府管理者建議通過完善法律、堅持農戶自愿、加強農民的再就業培訓、促進勞動力轉移、戶籍制度改革等措施促進宅基地的流轉，也有學者建議從宅基地的有償使用方面促進宅基地的流轉。

　　以上促進宅基地流轉的措施中，部分學者提出農戶自愿、提高農民就業能力、改革戶籍制度促進勞動力轉移等措施，這些措施在一定程度上是對鄉村振興戰略認識的不到位，也是對新形勢下城鄉融合發展戰略理解上存在偏差的一種表現。宅基地的有償使用無論從當前農戶的需求來看還是將資源資產化抑或是壯大集體經濟組織的實力來看均符合農村經濟發展的趨勢要求，同時也應看到，在不同的經濟發展水平、資源稟賦和認知水平下推進宅基地的有償使用可能影響到農民的切身利益和農村社會的穩定與發展。因此如何因地制宜的科學推進需要慎重研究。

　　在實踐層面，自然資源部正深化農村集體所有土地制度的改革，探索農村宅基地所有權、資格權、使用權的落實、保障和放活途徑，推動居住用地供應主體的多元化，這些重大理論和實踐創新如何在實踐中貫徹和落實是需要深入研究的。因為當“政府不再壟斷住房供地”之后，農村集體所有的土地在當前“房市”狀況下可能就會成為各類組織“涉獵”的對象，再加上18億畝耕地紅線的“高壓”之下，如何確保農民“戶有所居”的基本權益也將是一個重大的課題，不少有條件地方已經在此方面進行了嘗試性改革，如北京已于2018年3月26日發布了《關于規范引導盤活利用農民閑置房屋增加農民財產性收入的指導意見》(京政農函〔2018〕13號)，這為農村宅基地制度改革以及農戶合法權益的維護和保障提供了參考。

　　2 河南省農村宅基地的利用現狀及問題

　　2.1 農村宅基地有流轉的現實需求

　　據2006和2016的全國農業普查數據顯示，河南省農村地區農業從業人員呈現逐年下降的趨勢(表1，圖1)，而農村地區擁有兩套以上房屋的農民數量所在比例十年間由6.2%上升到10.7%(表2)，鋼筋混凝土結構的房屋數量所占比例十年間由4.8%上升到10.9%(圖2)。這與城鎮化、工業化的快速推進和農村經濟發展以及農民收入的不斷增加有很大關系。隨著城鎮化率的進一步提高，農業從業人員的持續減少以及農民收入的不斷增加，農村房屋的質量會進一步改善，在既有宅基地管理制度下空置、閑置問題會更加突出，改革宅基地管理制度，促進宅基地合理流轉的呼聲也必將越來越高。

　　2.2 農村宅基地流轉的總體特征是種類多但流轉量小

　　根據典型調研情況看，目前農村宅基地流轉大致可分為三種類型：一是城中村、城郊村莊尤其是劃入城市發展規劃區的城郊村莊。這些村莊的宅基地一般通過征用、置換、貨幣化補償等形式被城市“吞并”。二是宅基地在不同集體經濟組織成員間以買賣、租賃、入股等方式進行交易，也存在少量非農業從業人員到農村購買宅基地的現象。三是也存在宅基地在集體經濟組織內部成員間的互換、買賣、租用等現象，但數量不多。從總體上看，農村宅基地的流轉目前還處在“固化”狀態，交易量很小，交易方式(買賣、租賃、抵押、合作、入股等)相對單一，宅基地流轉并未與農業從人員的減少和農民住宅數量的增加保持同步。

　　2.3 農村宅基地管理存在的問題

　　2.3.1 利用效率低下

　　如前所述，長期存在的二元結構使得城鄉之間的人才流動呈現單一化特征，即由農村流向城市，鮮有城市人才流向鄉村的，這也是鄉村振興需要破解的一大難題之一。同時也是城市用地越來越緊張而農村地區宅基地閑置、“空心化”的重要原因之一。課題組也發現隨著農民收入水平的提高，許多農民因各種原因紛紛重建、改建房屋，但存在“過度”建設問題，現實中有很多農戶的二層、三層處于閑置狀態，利用效率很低。

　　2.3.2 一戶多宅和面積超標

　　盡管《土地管理法》對農村宅基地做出了“一戶一宅”的原則性規定，但受宅基地的福利性質、獲取成本、少批多占、民間風俗(祖宅)等因素影響，現實生活中存在不少“一戶多宅”及面積超標的農戶。

　　2.3.3 交易隱形化

　　現行法律規定農村宅基地可以“流轉”，但對象限于本集體經濟組織成員，禁止城鎮居民到農村購置宅基地。然而基于宅基地在集體經濟組織內部的獲取成本、“交易”信息相對對稱等原因，“內部流轉”除正常繼承之外，宅基地流轉的體量是非常小的。這使得不少獲取新宅或一戶多宅的農戶要么選擇將宅基地閑置，以期政策變化后獲取收益，要么私下將宅基地“流轉”給集體組織成員之外的人員，獲取現實的利益。

　　2.3.4 宅基地的“資產”屬性逐漸顯化

　　隨著農村經濟的發展，農民收入的增加和城鎮化進程的加速，制度設計之初宅基地作為“戶有所居”的基本保障功能正在逐漸弱化，而其經濟價值隨著鄉村經濟的發展和農村環境的變化也必將逐漸顯化，呈現出與城市房屋相似的資產屬性。