交易成本視角下城市更新困境研究

　　作者：楊壯

　　[摘 要]改革開放以來，隨著城鎮化進程不斷深入，我國過去依靠增量擴張的城市建設方法已經無以為繼，我國城市更新已進入存量更新時代。產權交易是城市更新的核心問題，城市更新遭遇困境的根本原因在于巨大的產權交易成本。本文以廣東省為例，運用交易成本理論分析廣東省城市更新交易成本過高的根本原因，并在此基礎上提出降低交易成本的對策，以期為打破我國的城市更新困境提供可借鑒的政策性思路。

　　[關鍵詞]城市更新;產權交易;交易成本;廣東省

　　0 引 言

　　近年來，我國眾多大城市在城市規劃方面面臨“現有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境。在此背景下，深圳、北京和上海等大城市相繼進行城市更新的地方實踐，明確提出空間發展將由“增量擴張”向“存量優化”轉變，存量更新取代增量擴張已成為未來城市空間發展的主要途徑。雖然我國城市更新工作取得了重大突破，但是眾多城市也存在“釘子戶”現象、拆遷難度大、項目難以推進等現實困境，城市更新難以持續推進?；诖媪績灮某鞘懈碌暮诵碾y題為產權交易，由此帶來的巨大的交易成本是城市更新遭遇困境的根本原因。降低交易成本、合理配置資源成為打破城市更新困境的關鍵之策。因此，有必要基于交易成本理論分析城市更新中交易成本產生的根本原因，并在此基礎上提出我國城市更新進程中降低交易成本的對策。

　　1 文獻回顧

　　基于交易成本在產權分配過程中對經濟后果的重要影響，眾多學者都對交易成本在實踐中的運用進行了廣泛研究。而隨著城市更新進入存量更新的時代，產權交易成為城市更新的重要環節，近年來眾多研究者紛紛將交易成本理論應用于城市更新領域，以期在城市規劃方式轉變的背景下更好地推進城市更新進程。楊槿和徐辰在交易成本的視角下，分析了市場主導的城市更新模式交易成本過高的根本原因，并在此基礎上提出應逐漸完善城市更新制度供給的對策。鄒兵認為存量規劃中產權與交易費用的變化可以倒逼規劃管理運作機制變革，在進行空間設計的同時也需要兼顧制度設計。胡紋等以曹家巷自治改造為樣本，總結出利益主體協商中存在的5種協商交易成本，并在此基礎上總結了降低協商交易成本的舊城改造協商機制。江泓在分析新制度經濟學理論平臺相較以往經濟理論用于城市空間形態研究的適用性的基礎上，認為城市空間形態的演變過程由一系列的空間交易行為構成，受到交易成本和產權配置的影響，同時也梳理了空間形態演化的成本構成。

　　2 廣東省城市更新面臨的困境

　　廣東省作為“三舊改造”的先進城市，在城市更新方面一直具有先進經驗。針對舊城鎮、舊廠房、舊村莊的“三舊改造”一詞就來源于廣東省，是國土資源部與廣東省從2008年就合作進行的一個試點項目，且廣東省“三舊改造”工作經驗在2016年被提煉上升為國家政策，在全國予以復制推廣。廣東省也是最先進行城市更新存量規劃轉型的省份之一，也是進行城市更新市場化的先行地區。然而作為最先實現全面工業化的地區，廣東珠三角地區同樣面臨著“現有用地緊張”和“已有用地低效”的雙重窘境，城市建設需要改造產權復雜的城區。但過去廣東省實行的“雙百政策”以100%簽約率為標準，城市化建設很難推進，公共交通等基礎設施建設都會受到影響，留下了眾多因釘子戶而無法拆遷的老舊小區。比如廣州市最頑強的城中村冼村，2008年啟動改造，2018年才最終回遷。深圳羅湖木頭龍小區的舊改，1 340戶業主有4戶拒絕賠償方案，4戶業主80平方米的房子除了要求按面積130%補償，還要求1億元現金，結果改造拖了12年，49戶業主在等待中抱憾離世。理論上來講，在政府清晰界定產權的前提下，市場機制下的產權交易就可以將高昂的行政成本轉換為較低的交易成本，實現資源配置優化，這也是包括廣東省在內的眾多城市進行城市更新市場化的初衷。然而，上述案例中，城中村改造土地確權，交易對象產權明晰，政府也以“積極不干預，充分市場化”的原則提供了市場運作平臺，但城市更新仍舊因為巨大的交易成本而陷入困境，因此，探索具有舊改先進經驗的廣東省城市更新交易成本過高的原因，有利于為打破全國城市更新困境提供經驗借鑒。

　　3 交易成本視角下廣東省城市更新困境的原因

　　3.1 土地具有天然壟斷性與產權分離的特征

　　在市場條件下進行產權交易，必須經過每個業主的同意。再加上廣東省實行的“雙百政策”，即“零散舊住宅區權利主體的城市更新意愿應達到100%”“小地塊城市更新單元拆除，權利主體的城市更新意愿應達到100%”，在這種情況下，只有產權人達到100%的同意率才可進行更新項目。但是由于土地具有一定的天然壟斷性，且舊改區具有產權分離的特征，導致只要有少數的釘子戶存在就使市場失靈，只要一戶人家不同意就可破壞整個更新項目，每個釘子戶都深知自己強大的議價能力，與開發商進行壟斷性談判。在這種情況下，相對于項目拖延，滿足釘子戶的要求造成的交易成本更低，但是滿足少數釘子戶的要求也必須擴大至所有產權人，否則條件泄露，原來簽約的產權人就會接替成為釘子戶，直接導致交易成本直線上升，開發商往往難以承受。對于開發商而言，如果因為釘子戶導致的交易成本過高而退出更新市場，此時因為支付簽約戶臨遷費用而投入的交易費用就成為龐大的沉沒成本，導致開發商只得繼續投資，更新項目因此陷入困局。

　　3.2 缺乏多元化協商機制

　　城市更新進程中開發商與眾多產權人間相關利益訴求的協調是進行產權交易的關鍵，多元化協商機制有利于降低交易成本，促進交易達成。然而包括廣東省在內，我國眾多城市更新的協商模式多是自上而下的“通知式”手段，缺乏多元化的協商機制，原住居民的利益訴求缺乏表達與處理的渠道，導致交易成本上升。舊改區的原住居民由于其自身面臨的生活現狀不同，往往對補償安置條件等存在差異，而由于缺乏利益訴求表達平臺，產權人一旦對更新條件存在不滿就只能通過拒絕簽約來表達，現實情況下則往往以成為“釘子戶”的極端方式表現出來。而對于開發商與政府來說，協調產權人的不同意見存在巨大的溝通成本，公眾缺乏組織化、有序性的高效參與直接增加了開發商的交易成本，使城市更新受阻。

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