不合理收費納入行政訴訟之可行性研究

　　高等教育收費制度改革的目的是要減輕國家負擔，通過收費彌補政府投人教育的財政資金的不足，充實高校的辦學資金，改善辦學條件，提高教學質量，并使更多的適齡人口有接受高等教育的機會，其初衷是毋庸置疑的。因此，合理、合法的高校收費是能夠為老百姓所接受的，并且這種改革已初步取得成效。2004年11月在西安舉行的全國高校教代會民主評議領導干部工作研討會上，教育部副部長張保慶說，近五年來我國的高等教育取得了跨越式發展，1999年全國各類高等教育學校在校生600多萬人，今年超過了2 000萬人，其中在校本科生達1 350萬人，在校研究生85萬人，我國高等教育進人大眾化教育的初期，高等教育規模接近了美國的水平。伴隨著我國高等教育取得的輝煌成就，高等教育收費也已達到普通民眾承受的極限，一部分困難學生出現了上學難的問題，尤其是農村學生問題比較突出，老百姓對此意見很大。在北京以一個學生一個月生活費300元算，加上4 000元左右的學費和回家探親等其他費用，一年將近要花1萬元，而我國現在的國情是，農民的孩子占的比重還很大，下崗工人供養孩子也很困難，因此，照此趨勢下去，我國的高等教育將會辦成誰有錢誰才能上大學的貴族式教育。這樣的局面不是高校收費制度的產物，而是高校不合理收費的惡果。

　　那么，如何確定高校的收費是否是不合理收費呢?判斷高校是否亂收費必須要將其收費與教育成本加以比較，才可得出結論。我國教育體制改革的初衷，是為了彌補國家教育投資的不足，由此觀知，一個簡單的道理就是等于或略高于教育成本的收費可以被認為是合理的收費，反之，如果收費明顯高于教育成本即可被認為是不合理收費。那么，高校培養一個大學生的教育成本又有多高呢?據權威機構測算，我國每位大學生的教育成本為每年7 000元。根據國家有關政策，現階段大學生個人負擔費用只能是教育成本的1/4至1/3，這樣算下來，大學生每年所交各種費用應該在1 700元至2 700元之間，而目前大學生每年實際交納的費用顯然遠遠高于這個標準，如2003年高校教育收費就達400億元。對兩組數據簡單地加以比較，便可得出結論:高校的確亂收費。

　　盡管有關部門對高校不合理收費的打擊力度不斷加大，但仍有不少高校冒天下之大不匙，借各種名目亂收費。成都理工大學假手他人違規收取高額“專升本”費即是其中典型。諸如此類的亂收費現象還有不少，如媒體熱炒的“北航招生事件”、陜西部分高校不合理收費事件等所反映的問題同樣嚴重，真可謂愈演愈烈。據報道，前不久江蘇省審計廳對46所省屬高校審計調查結果顯示，高校違規收費涉及轉專業費、重修費、輔修費等58各項目，查出的違規收費金額高達2. 63億元，這個觸目驚心的數字著實發人深省。而這些通過巧立名目所收的費用與應收的合法費用混在一起，隨著高校招生規模的擴大而水漲船高，成了老百姓生活中難以承受之重，就連教育部的官員也表態今后高校教育的收費不能再提高了。人們不禁要問:高校收費緣何成了無底洞?

　　二、分析問題:高校不合理收費緣于監管乏力，缺乏有效救濟途徑

　　針對高校不合理收費的行為，國家教育主管部門的態度不可謂不明確。教育部多次指出，高等教育收費改革是必需的，但亂收費必堅決制止。應該認識到，高校教育收費只是對政府財政投人教育不足的補充，而不能把我國高等教育的發展放在收費上，高校直接或變相提高收費標準，責任在高校本身。教育部部長周濟更是強調，要堅決遏制高校經濟案件和亂收費案件發生發展的勢頭，要從制度上解決高校招生錄取違規收費和收受回扣問題。為此，教育部除了召開會議、下發通知明令禁止高校不合理收費之外，還采取了一些具體措施，如開展治理教育亂收費專項檢查、新生人學后高校復查等。但正如前文所言，高校不合理收費仍是難以根治甚至更加嚴重。那么，到底是什么原因致使高校不合理收費屢禁不止呢?造成不合理收費的原因是多方面的，有經濟發展水平的原因，也有教育經費投人不足的原因，但囿于本文主旨，對于這些方面的原因在此不多加贅述。本文僅從法律的角度來分析，我們認為，主要有以下幾點原因:

　　第一、高校收費缺乏法定標準。高校收費據何而定，從來就沒有一個明確的說法，大學生所交學費具體花在哪里，全然是一本糊涂賬。正因為如此，一些高校就可以巧立名目多收費、亂收費，而社會、家庭及學生個人就從判斷高校收費是否合理，所以即使高校收費報經物價部門審批，也由于缺乏法定標準而使物價部門的監管流于形式，最終高校不合理收費項目輕易通過審查而成為合法收費。也因此一些高校覺得收費標準訂的低會使自己吃虧，于是爭相抬高收費。判斷目前的高校收費是否合理，關鍵要看培養大學生的成本有多高。然而，雖然有權威部門的調查結論但并不為官方所認可，教育主管部門也沒有制定出自己的標準，致使法律上出現真空，于是只有依高校說的算了。

　　第二，對高校的法律地位定位不清，使其行為性質難以界定。由于一般沒有把高校當作“準權力機構”，所以我們只是把其亂收費行為當作一般的“不正之風”進行處理，沒有認識到它的社會危害性，更沒有把它上升到法律高度通過司法途徑進行制裁。因此，實質上等于限制甚至剝奪了學生(即相對人一方)選擇其他途徑進行救濟的機會和權利，而只能通過申訴或訴諸媒體的方式維護自己的權利，但依然要被動依賴教育主管部門的監管。其實，按照現代行政法理論，公辦高校是“準權力機構”，它接受國家的授權和委托從事高等教育，它擁有的一些重要權力如招生權、授予學位權等具有公權力性質。高校在招生過程中的亂收費在本質上講，是另一種形式的“權力尋租”。高校掌握著國家的重要教育資源，憑借自己在教育關系中的絕對優勢地位，其亂收費行為對學生及其家長來說，是沒有選擇余地的;對高校來講，是公權力的濫用，以謀取高校這個小團體之私利，這顯然就是一種腐敗。國家對這種行為的處罰完全可以使其“司法化”，也應允許學生主動尋求司法救濟。

　　第三，基于第二點原因，致使對高校不合理收費行為的法律監督乏力，完全依靠內部監督，缺乏“第三方”的監督。按照我國現行的教育管理體制，能夠對高校進行有效監督和制約的力量只有上級教育行政管理機關。但是，教育主管部 門對高校的監管從性質上來說屬于內部監督，這種監督雖然也具有重要的價值，且其還有程序簡便、效率更高等優點，但它畢竟屬于行政機關”自己做自己的法官“，由于同一系統內部各單位之間或多或少有些許利益糾葛，因此其公正性多少讓人有點懷疑，況且其處罰手段多是黨紀政紀處分了事，如教育部副部長張保慶稱，高校違規所有收人全部沒收，情節嚴重，校領導撤職。因此，很難除及要害之處。實踐中，高校不合理收費屢禁不止便是明證。

　　三、解決問題:高校不合理收費納入行政訴訟范圍既必要又可行

　　正如前文分析的那樣，應該對高校不合理收費行為引人“第三方”加以監督，而最恰當的“第三方”莫過于法院，即將高校不合理收費行為納人行政訴訟范圍予以司法審查，允許學生針對高校的亂收費行為向法院提起行政訴訟。

　　“司法高于行政”、“司法最終裁決原則”是法治國家奉行的重要原則，司法審查制度即我國的行政訴訟制度便是現代法治國家順應此原則而普遍確立的。司法審查制度是國家通過司法機關對國家行政機關行使權力的行為進行監督，糾正違法活動，并對因其給相對人權益造成的損害給予相應補救的法律制度，既可以保障公民的合法權益，又可以促進行政機關依法行政。司法審查制度內涵有諸多價值，限于本文主旨，在此僅略敘一二。

　　針對高校不合理收費的行為進行司法審查，其必要性主要有以下幾點:

　　首先，法院對高校的監督屬于外部監督，法院作為獨立的第三方對高校收費行為進行審查，摒棄了利益糾葛，所做出的結論更容易為人所接受，相對來說公正性也更高。

　　其次，法院對高校收費行為進行審查，也體現了“司法高于行政”、“司法最終裁決原則”等法治原則的實現和司法機關對行政主體的制約，符合行政訴訟制度設計的初衷。在當今社會，行政權極度膨脹，需要第三種力量對其予以制約才能使其正當行使。正如前文所言，在高校收費問題上，高校處于絕對優勢地位，其與相對方的力量難以保持平衡，因此就難以保證高校的收費行為依法而行，讓司法介人勢在必行。

　　再次，允許學生對高校收費行為提起行政訴訟，也是對學生合法權利保護的體現。依據“有權利必有救濟”的理念，學生應有權對高校的收費行為產生懷疑，當認為高校的收費行為屬于亂收費而侵犯自己合法財產權益時，理應有權尋求救濟包括司法救濟，否則，學生權利就成為虛置。

　　最后，由于行政訴訟的舉證責任制度規定，行政訴訟中被告負主要舉證責任，如果被告舉證不力，就要承擔敗訴的法律后果，主要責任人員還要承擔相應法律責任。因此，高校在應訴過程中，必然會通過各種方法證明其收費是合法的。高校要達到此目的，不能僅拿出物價部門的批文，還必須拿出其收費的依據供法院審查，而如前所述，目前高校收費還是一本糊涂賬，肯定難以通過法院的審查。所以，通過行政訴訟對法院收費進行司法審查，可以達到間接促使高校對其收費依據及用途予以公開，基本實現透明化的目的。而且法院在訴訟后還可以向教育主管部門提出司法建議，建議教育主管部門制定明確的收費依據，勢必會引起教育主管部門的重視。凡此種種，最終還是保護了學生的利益，促使高校依法收費。

　　那么，將高校收費行為納人行政訴訟范圍是否可行呢?我國現行行政訴訟相關法律有關行政訴訟受案范圍的規定由三部分組成:一是《行政訴訟法》第2條規定對受案范圍的總體劃定;二是《行政訴訟法》第11條規定對受案范圍的正面列舉;三是《行政訴訟法》第12條規定對不可訴行為的排除。根據這些條款的規定，我國行政訴訟受案范圍事實上取決于以下三個因素:一是具體行政行為的界定。關于具體行政行為的概念，學術界還有不同觀點，筆者以為，具體行政行為這一概念的核心構成要素就是“行政主體”和“針對特定行政相對人”;二是受行政行為侵害的權益的性質。

　　根據《行政訴訟法》第11條第1款的規定，原則上凡是具體行政行為侵犯了相對人人身權和財產權的，相對人可以向法院提起行政訴訟，至于侵犯了其他權利，若法律、法規有特別規定也可起訴;三是法律、法規的特別規定，即其他法律、法規特別規定可以受理的，依其他法律、法規的規定處理。

　　參照我國行政訴訟相關法律所確定的受案范圍，我們以為，高校不合理收費行為完全可以納人行政訴訟受案范圍之中，理由如下:

　　第一，依據現代行政法理論，公辦高校屬“準權力機構”，某些情況下其行使的管轄權具有行政職權的性質，因而在此種情形下即成為行政主體。我國普通高校是法律法規授權組織，對學生行使一定的行政管理權。其與學生最基本的是行政法律關系，其中，在學籍管理，畢業證書和學位證書的發放，檔案管理，留校察看、勒令退學和開除學籍處分等方面是外部行政法律關系;在獎勵，警告、嚴重瞥告和記過處分，校園秩序管理，與專業知識有關的管理等方面為內部行政法律關系。在我國，與國外一樣，行政主體一般由行政機關擔任，行政機關是行政主體的主要載體，而認定某個組織是否是行政主體，關鍵看他是否被法律賦予某種行政職權。學校是事業法人單位，一般不可能是行政主體，但如果學校被法律直接授予行政職權的話，它在行使該職權時，也是當然的行政主體。這是，行政相對人起訴該學校行使該行政職權的行為時，必然構成行政訴訟而非民事訴訟。學生若要針對高校不合理收費行為提起行政訴訟，關鍵取決于高校收費行為是否屬于行使行政職權的行為。《中華人民共和國教育法》第29條規定:“學校及其他教育機構應當履行以下義務:……遵照國家有關規定收取費用并公開收費項目”，第78條規定:“學校及其他教育機構違反國家有關規定向受教育者收取費用的，由教育行政部門責令退還所收費用，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”《中華人民共和國高等教育法》第54條規定:“高等學校的學生應當按照國家規定繳納學費”。根據這些法律的規定，我們可以看出，雖然法律沒有直接說明授予高校收取學費的行政管理職權，但我們卻完全可以推斷出法律間接地授權高校收取學費，高校在實施這種行為時應屬于行政主體。故特定高校向本校錄取的學生收取學費的行為完全符合具體行政行為的構成要件。

　　第二，高校不合理收費的行為不僅侵犯了學生的財產權，而且也是對學生受教育權的侵犯。行政主體要求相對人履行行政法上的義務，必須以法律、法規的具體規定為依據，否則，不得隨意給相對人科以義務。實踐中，行政機關違法要求相對人履行義務主要表現為兩種形式:一是違反法律、法規規定的條件、范圍、程序或對象，要求行政相對人履行某種義務;二是行政主體在沒有法律依據的情況下，要求相對人履行某種義務。高校依法收費本無可指摘，但其亂收費行為則于法無據，屬《行政訴訟法》第11條第1款第7項規定的“違法要求履行義務”，侵犯了相對人即學生的財產權，學生完全有權提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國教育法》第42條規定:“受教育者享有下列權利:……對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”，這里的“訴訟”自然應當包括“行政訴訟”。

　　同時，《中華人民共和國高等教育法》第9條規定:“公民依法享有接受高等教育的權利”，但實踐中，由于高校的亂收費，使得很多家庭貧困的學生不得不放棄接受高等教育的權利和機會，如前文所引媒體對成都理工大學亂收費一事的報道中所述很多便是如此。而且，據有關資料顯示，目前我國各類高校中特困生、貧困生的比例，高達20%左右。即便我們不能準確判斷每位大學生的教育成本到底有多高，但是如此高比例的大學生上不起學，至少表明目前高校的收費制度存在很嚴重的間題，這20%的大學生的受教育權利明顯是由于高校的亂收費而受到了侵犯。依據《高等教育法》的規定，受教育權利明確規定為大學生應享有的權利之一，高校應當予以保障。按照前文所述行政訴訟受案范圍，受教育權由于高校不合理收費而受到侵犯，理應可以作為大學生提起行政訴訟的依據。

　　因此，學生如果認為高校的收費屬于亂收費，應允許學生就此提起行政訴訟，至于是否真的屬于亂收費，由法院裁決。