碳捕捉與儲存風險的法律規制

　　摘 要：全球變暖已經成為當今世界面臨的最嚴峻的環境問題之一，為了有效地減少二氧化碳的排放，世界許多國家都已經采取了相應的措施，碳捕捉與儲存是其中最重要的措施之一，成為目前應對全球變暖的一種新興的減排手段。對此探討了碳捕捉與儲存的國內外應用現狀，指出了該技術存在的一系列環境風險，通過完善碳捕捉與儲存的安全法律規制，以期能關注和突破碳捕捉與儲存的風險瓶頸。

　　關鍵詞：碳捕捉與儲存;環境風險;法律規制

　　《法律文化研究》(年刊)，發刊于2005年，是由中國人民大學法律文化研究中心、北京市法學會中國法律文化研究會主辦，曾憲義法學教育與法律文化基金會資助的學術集刊。

　　一、國外碳捕捉與儲存的現狀

　　碳捕捉與儲存(英文全稱：Carbon Capture and Storage，簡稱CCS)，碳捕獲與碳儲存是指從工業或與能源相關行業的生產活動中把二氧化碳分離出來，然后運輸到儲存地點，并長期與大氣隔絕的一個過程。可以減少大氣中的二氧化碳等溫室氣體含量，降低溫室效應，又能凈化我們的生存環境，同時與發展低碳經濟的趨勢也是一致的，在當前的國際化大背景下碳捕捉與儲存技術便應運而生了。

　　(一)歐盟

　　歐盟一直是CCS的積極倡導者和領跑者，其成員國和企業早已經開始了CSS的工程，世界上第一個運作CCS試驗工廠的企業是瑞典的能源巨頭——瀑布能源公司(Vattenfall)，該公司從2001年就開始研究CCS技術，為此已投入了7000萬歐元。其他比較典型的CCS項目工程主要有：英國的Killing-Holme工程、德國的 Schwarze Pumpeg工程、丹麥的CASTOR工程、荷蘭的K12B工程、波蘭的Recopol工程、法國道達爾集團在法國西南部建立的Lacq試驗工廠等。歐盟是CCS的主要倡導者，也是針對CCS項目實施制定政策法規的先行者。其制定的《碳捕捉與封存指令》則為應對氣候變化、確保二氧化碳的地質封存不對環境造成危害提供了法律框架。

　　(二)美國

　　美國在布什政府執政時期雖然退出了京都議定書，但一直都在開展CCS技術的研發活動;而奧巴馬則一改過去消極的態度，采取了重視應對氣候變化的政策，近年來在CCS領域的投資巨大，并宣布將在2020年建成20個商業化CCS工程，如：SoCaIEd清潔煤項目、Weyburn項目等，另外，美國還成立了“國家碳捕捉技術研究中心(NCCC)”，專門用于開發和試驗燃煤電廠C02捕獲技術，批準了47億美元資助CCS項目，其中23億美元用于資助商業規模的煤電CCS工程。在CCS法律法規方面，美國制定了《碳捕捉、運輸與封存指南》，不過其更偏重技術，對環境影響評價的建議較少。它規定：碳捕捉與封存必須要滿足清潔空氣法和清潔水法的要求，對于所有的封存項目必須進行風險評價，同時形成一套準則使泄漏風險最小化。早期項目應該優先選擇風險低的場地，應遠離飲用水或其他利用水源的地區，強調制定管道和封存CO2的安全標準。相關事故處理方面，風險評價應該提供不可預料事故的減緩或補救計劃。

　　(三)澳大利亞

　　澳大利亞最早完成了二氧化碳的封存潛力評價，并實施了若干示范工程，如：Hazelwood工程、Gorgen項目等。澳大利亞已決定由政府投資25億澳元，州政府投資5億澳元，用于開展大規模的CCS示范工程。①澳大利亞的Gorgen項目位于澳大利亞西北陸架的Gorgen氣田約14%的二氧化碳，分離出的二氧化碳將輸送到Barrow島，注入地下咸水層進行封存。若該工程按期完成，將是世界上規模最大的二氧化碳封存工程。在法律法規方面，澳大利亞制定的《碳捕捉與封存指南2009》針對CCS的環境影響評價提出了相對具體可行的規定。該指南規定：所有的CCS項目必須要在相關法律制度框架下進行環境評價和核準。環境風險評價將貫穿于項目的整個生命周期。但是，該指南對于事故處理方面未作出明確規定。

　　二、國內碳捕捉與儲存的現狀

　　我國目前的二氧化碳排放總量比較大，已位居世界第二位，僅次于美國。作為負責任的大國，我國高度重視二氧化碳等溫室氣體的排放問題，并明確表示在按照可持續發展思想的前提下，與國際社會一起，積極尋求應對全球氣候變暖的有效手段，并根據本國能力和本國國情為減緩全球氣候變化做出應有的努力。我國在CCS方面起步較晚，目前還處于初期階段，實踐經驗并不多。但是我國高度重視CCS技術的發展，已經把CCS技術作為一項前沿技術列入了國家中長期科技發展規劃，在2007年國家科技部的《中國應對氣候變化科技專項行動》中，CCS技術也被作為控制溫室氣體排放和減緩氣候變化的重要技術列入了專項行動的四個活動領域之一。“十一五”期間，國家“863”計劃也對發展碳捕捉與儲存技術給予了很大支持。2007年6月國家發展與改革委員會公布的《中國應對氣候變化國家方案》中強調我國要重點開發CCS技術，并加強國際技術交流與合作?，F在，我國已經與世界各國開展了一系列的合作活動，同時在注入二氧化碳驅油方面也有了一定進展，一系列行動表明我國在不斷的探索與實踐CCS技術。

　　由于目前我國在CCS方面還處于初期階段，再加上實踐經驗也不多，因而關于CCS還沒有專門的法律規定，但是，2013年1月由中國電力企業聯合會與美國環保協會共同編著的《中國電力減排研究2012》白皮書在北京發布，該報告旨在剖析電力行業節能減排的進展與重點，對未來趨勢進行預測，并對行業的綠色發展提出政策建議。另外，還有一些相關的法律規定散布于我國的其他法律法規當中，所以說，我國針對CCS發展的法律框架和政策體系都尚未成型。通過對國外CCS現狀的分析，可以看出，無論是實踐方面還是立法方面國外一些國家對于CCS的研究都比較深入，對我國進行CCS研究具有很大的借鑒意義，當然，我國也要結合我國實際情況來進行CCS的相關實踐與立法活動，解決我國碳捕捉與儲存存在的具體法律問題。

　　三、碳捕捉與儲存的安全法律規制問題

　　碳捕捉與儲存的安全法律規制問題伴隨著碳捕捉與碳儲存的整個過程。第一，碳捕捉與儲存的捕捉環節。碳捕捉是指將二氧化碳從其他氣體產品中分離出來，目前大體上分為三種：燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒捕集。捕捉二氧化碳的過程中產生的環境影響主要是CCS設備建設和運行過程中的環境影響和壓縮導致的環境健康安全風險。因此，伴隨著二氧化碳的捕獲過程對能源需求的增加，其潛在的環境影響主要是指捕獲過程將增加二氧化硫等污染物的排放等。此外，為了便于運輸和儲存，通常捕獲設備還需要對二氧化碳進行高濃度的壓縮，壓縮過程中也有可能會發生危險的突發事故，對工作人員的人身安全造成一定威脅。第二，碳捕捉與碳儲存的運輸環節。由于其是采用管道運輸，這就需要鋪設線路管道，鋪設線路就必須考慮管道的安全問題，避免泄漏事故的發生。對于管道運輸，如果二氧化碳運輸管道修建在地下，將會對土壤表層的植被、景觀等以及地基下層土產生一些影響，但是對地下水的影響較小。運輸過程中，如果大量的二氧化碳泄漏到土壤中，將會導致碳酸的形成，對石灰石的分解造成一定的威脅。如果管道修建在海底，則將對地質或水文地質具有一定的影響，如果此時發生泄漏，其造成的環境影響與封存過程中發生的泄漏造成的環境影響相似。二氧化碳的管道運輸可能產生的局部風險與已經在使用中的油氣輸運管道的風險相似或者更低。謹慎的管道系統設計和選址以及泄漏的早期檢測是減少泄漏相關災害的有效方法。第三，碳捕捉與儲存封存環節。CCS技術潛在的最大的環境風險主要來自地質封存的二氧化碳泄漏。二氧化碳的封存主要包括在廢棄油田、氣田中的儲存、提高石油采收率的儲存、在煤層中的儲存以及在鹽水層中的儲存。這可能會對地下水造成一定的污染。在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導致二氧化碳和鹽水進入蓄水層，直接影響地下水。另外，還有可能誘發地震，由于二氧化碳注入巖層孔隙，使地層壓力增加，如果注入壓力超過地層壓力，將可能誘發地層裂縫和斷層的移動，從而引發地震。②

　　碳捕捉與儲存在中國的環境風險和封存風險要高于其他地區。因為我國生態環境較為脆弱，氣象災害頻發，所以CCS技術在我國的風險要遠遠高其他地區。但是，我國在CCS項目選址、安全等方面缺乏相關的法律法規，或現有法律法規缺乏相關規定，對CCS項目在審批、核準等方面缺乏針對性規定，對捕捉、運輸、封存等過程的環境影響與環境風險缺乏監管。除了環境安全問題外，另外一個影響CCS大規模發展的因素是公共健康和安全問題。如果監管方面出現了疏漏，或者即便監管到位但是由于CCS本身的技術風險較大因素將可能導致二氧化碳泄漏，以致出現環境風險事故，將對CCS項目附近的居民造成惡劣的健康影響。二氧化碳的密度高于空氣，密度高的二氧化碳氣體下沉來取代氧氣，如果二氧化碳在空氣中的體積超過3%，將對人體健康造成危險，甚至會造成窒息。而當儲存注入二氧化碳時如果其中含有硫化氫、二氧化硫、二氧化氮和其他污染物時，一旦發生泄漏，對人體健康和環境造成的危害要比單一的注入二氧化碳泄漏更為嚴重。以德國為例，到目前為止，其CCS技術的發展仍處于積極有限的試驗及示范階段，其中很大一部分原因就來自于公眾的阻力。

　　四、完善碳捕捉與儲存的安全法律規制

　　對于碳捕捉與碳儲存的安全法律規制需要我們高度重視其潛在的環境影響，加強CCS技術環境影響評價。相對而言，技術瓶頸、經濟效益是短期問題，潛在環境影響則是長期問題。由于目前在科學上對將大量二氧化碳注入到地下的后果認知較少，在技術上預測和控制其潛在地質、生態、環境及安全影響缺乏手段，環保部門應當嚴把環境影響評價關，加強對CCS技術的環境影響評價，對于碳捕捉與儲存項目的監測和環境影響評價應當由應對氣候變化的相關部門來進行。即使是國家為了應對氣候變化要利用CCS技術減排，也必須防范存在的環境風險，首先要對CCS的發展做好規劃，嚴格實施CCS發展規劃環評制度和CCS項目環評制度，避免帶給子孫后代巨大的環境與安全隱患。另外，其他相關部門也需要謹慎對待中資或合資CCS項目，在考慮局部和眼前經濟利益同時也需重視其潛在的環境影響。③碳捕捉與儲存項目的實施需要一套完整的申請、核準和許可規定來保障，CCS項目的申請方需要提交一些必備的文件材料，包括：CCS項目的概況、相關參數、封存選址、環評報告等，然后由應對氣候變化相關部門進行核準，最后發放許可證明。由于CCS項目的時間期限較長，所以在CCS項目的不同環節中，就需要明確落實各個責任方，制定統一的監督檢查標準。除了相關權力部門的監督檢查之外，CCS項目的運營方也要定期對CCS項目的各項指標進行監測，并上報到有關部門。

　　在碳捕捉、運輸和封存設施附近居住的居民承受著極大的安全與健康風險。為了解決這一問題，我國可以參照歐盟的CCS指令以及其他國家關于選址的相關規定，盡量減少對公眾的傷害，在CCS項目實施過程中嚴格落實監督管理制度，減少風險的發生。另外，澳大利亞的立法也值得我國予以借鑒，澳大利亞2006年的《近海石油及溫室氣體封存法案》計劃三中的第二部分明確了對公眾健康安全負有職業性義務的人員范圍，包括CCS設施的操作者、對部分設施的控制者、雇主、工廠或其它設施的制造商、設施的提供者、設施的建造或安裝者以及設施中的工作者。這一規定非常細致地明確了負責人員的范圍，有助于加強公眾對于CCS技術的信賴度。

　　同時，還可以參照我國關于食品安全法律法規的相關規定，制定出一定的標準，預防二氧化碳的泄漏和可能發生的風險事故。在碳捕獲與碳儲存的收集、運輸、儲存等三個環節中，比如在CO2收集時，新設備的建造、安裝以及新技術的運用會涉及到對環境影響、污染控制和公共安全的考慮。這就要求制定者需要對環境進行評估并且聽取周邊公眾的意見。在CO2的運輸階段，CO2會發生跨國界移動。準確地來說，CO2的跨國界移動在CCS的整個過程都將可能發生：捕捉、運輸CO2可能會在不同的國界中進行，CO2的封存地有可能是跨國界的;封存設施綜合體有可能是跨國界的;非故意的CO2泄漏也可能會跨國界;埋藏在地下地質結構中的CO2也有可能由于氣壓等因素的影響會流出國界。但是，運輸階段是CO2跨國界移動的最常見情況。通過管道將CO2從捕獲地點運輸到海底或陸上地下結構的過程中，難免會跨越國界。這時就存在運輸的合法性問題，為了使CO2的跨國界運輸具有合法性，需要管道所經國進行合作協調。這其中的解決方法可以是組建一個有權機構，可以跨國界處理有關法律問題，也可以由各個國家派出代表，共同解決相關CO2跨國界的問題。

　　注釋：

　?、傩や?、馬麗、(丹)肖文濤：《還碳于地球——碳捕獲與封存》，高等教育出版社2011年版，第85頁。

　　②劉蘭翠、曹東、王金南：“碳捕獲與封存技術潛在的環境影響及對策建議”，《氣候變化研究進展》，2010年7月第6卷第4期，第292頁。

　?、弁跣拢?ldquo;我國碳捕獲與封存技術潛在環境風險及對策探討”，《環境與可持續發展》，2011年第5期，第57頁。

　　參考文獻：

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　　[2][英]拉克利著，李月譯.碳捕獲與封存[M].機械工業出版社，2011.

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　　[4]陳春生.二氧化碳捕獲與封存技術進展[J].科技創新，2011，1.

　　[5]王新.我國碳捕獲與封存技術潛在環境風險及對策探討[J].環境與可持續發展，2011， 5.