經濟師論文發表當下地方政府融資債務的管理制度

　　地方政府投融資平臺對促進地方基礎設施建設、改善人居環境及經濟增長有著巨大推動作用,但同時也存在負債規模增長過快、融資模式單一、資產經營水平不高、償債機制及風險控制機制不健全等問題。

　　《上海市經濟管理干部學院學報》(雙月刊)2003年創刊。是上海市經濟管理干部學院主辦的哲學、社會科學類綜合性學術理論刊物，國內外公開發行。本刊堅持為社會主義服務的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針。

　　一、引言

　　20世紀80年代末以來,隨著我國經濟的快速發展,舉辦各項事業的巨大資金需求與地方財力之間的矛盾日益突顯,而我國《預算法》規定地方政府不具備舉債權。基于雙方面的壓力,地方政府通過成立政府投融資平臺來緩解政府投資缺口。地方政府投融資平臺的大肆舉債始于2008年的國際金融危機,為應對此危機,國家出臺了4萬億元的投資計劃,積極的財政政策和寬松的貨幣政策給予了地方投融資平臺千載難逢的發展機會。2010年6月,中央政府提出要加強地方政府投融資平臺公司管理,清理規范地方已經設立的投融資平臺公司,對于融資平臺公司貸款,銀行業金融機構按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理,及時采取補救措施,保證信貸資產安全。2012年3月,中國銀監會對平臺貸款風險監管提出新要求,銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求,有效防范平臺公司貸款風險。

　　二、地方政府融資平臺概況

　　地方政府投融資平臺是指由地方政府發起設立,通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產,組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團,必要時輔以地方財政的變相擔保或由地方政府作出承諾,以實現平臺的對外融資,并將資金主要投入市政基礎設施建設及公用事業等領域。投融資平臺包括各類綜合性投資公司,如建設投資公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等以及行業性投資公司,如交通投資公司等。

　　我國地方政府融資平臺公司的融資來源主要有三種:第一,債務性融資,主要有商業銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團貸款、國際金融機構及外國政府貸款、發行企業債券、債權融資計劃和中期票據等。第二,權益性融資,主要有股票市場融資、公私合營融資及資產證券化融資。目前由于國內資本市場發展尚不完善,對依靠資本市場進行權益性融資運用得較少。第三,通過設計信托產品、設立產業基金和融資租賃等方式向市場直接融資。

　　截至2010年底,我國的地方政府債務總額達10.7萬億元,政府融資平臺貸款14.376萬億元,在人民幣各項貸款中占比不足30%。全國共有地方政府融資平臺1萬余家,其中縣級(含縣級市)平臺約占70%,部分平臺運作機制不健全,可持續發展能力不足,約1734家融資平臺公司出現虧損現象。

　　地方政府融資平臺融資至今熱度不減。截至2012年3月31日,國內共有399家地方政府融資平臺公開發行過企業債,累計融資6712.5億元,創歷史新高。目前各級政府投融資平臺流動風險水平各不相同,安全系數最高的是地市級投融資平臺,省級投融資平臺則整體風險較高,部分平臺短期內償債壓力較大。各級地方政府投融資平臺的流動比率遠遠高于速動比率,說明地方政府投融資平臺大部分流動資產主要是周轉較慢的存貨。2012年,國內銀行獲準對地方政府貸款(或地方政府融資平臺貸款)進行滾轉,將到期日延后四年,以此來化解當前地方融資平臺巨大的還款壓力。

　　三、地方政府融資平臺債務風險

　　地方政府投融資平臺對促進地方基礎設施建設、改善人居環境及經濟增長有著巨大推動作用,但同時也存在負債規模增長過快、融資模式單一、資產經營水平不高、償債機制及風險控制機制不健全等問題。隨著監管部門一年多來的大力整頓,地方融資平臺融資規模信貸擴張的勢頭得到有效遏制,其潛在的風險也在逐漸釋放。

　　首先,平臺貸款風險在很大程度上與地方經濟發展水平有關。在經濟發達的沿海地區,其政府財政實力較強且平臺貸款的信貸風險低,對于這些地方平臺貸款,只要采取適當管理措施就會規避風險。但是對于偏遠或落后不發達地區來說,僅通過信用風險管理則無法化解風險,因為,對于這些地方政府來說,其平臺不僅沒有能力歸還貸款,一些地方在貸款時就不打算歸還貸款。

　　其次,平臺貸款的風險在很大程度上與當前國內混亂的土地制度有關。因為,地方政府融資平臺的核心是國家土地資源的資本化。我國實施的土地國家所有制與集體所有制,前者出于公共利益可征用并可進行交易,后者則只能持有不可交易。地方政府就是利用國家土地可交易性質,把土地全民所有權轉化為地方政府的土地所有權。通過土地的資本化則使低成本獲得的土地轉變為地方政府增加財政收入的工具或政府官員尋租空間。當前土地制度若不進行重大改革,會使無本生利的土地資本化過程繼續下去。此外,平臺貸款的風險高低在很大程度上取決于當前住房價格的周期性。

　　四、加強地方政府融資平臺風險控制的應對策略

　　(一)地方政府管理角度

　　中央政府應對當前地方政府融資平臺貸款進行徹底的清查與歸類。并在此基礎上,對經濟發展程度不同的地方采取不同的政策,通過財政轉移支付的方式進行管理。

　　應對地方政府和投融平臺公司的舉債行為進行總體規劃,科學設計投融資平臺公司的舉債方式、品種、年限和回報方式。此外,可建立一家大型的政策銀行以專門處理地方政府融資平臺貸款,將大量地方政府融資平臺貸款轉移至一家大型政策銀行或地方政府融資平臺解決機構,使貸款能夠得到有效監管。同時,從全口徑的角度對地方政府的債務進行界定和分類,加強債務考核與管理,提高平臺公司舉債的控制能力,促使其適度舉債。

　　(二)平臺公司管理角度

　　要完善企業法人治理結構,建立健全現代企業管理制度,引進市場化的管理人才。同時充實平臺公司,將經營性國有資產注入平臺公司,充實信用資本,提高平臺公司投融資能力。

　　(三)融資產品角度

　　市場具有風險預警功能,應推動平臺公司融資的市場化建設。通過市場證券化形式籌資建設的項目具有較高的透明度以及相對嚴格的自我約束,項目投融資行為更為規范科學。因此,市場化融資產品的創新、資產證券化能夠有效地引進市場約束,提高地方政府融資平臺產品的抗風險能力。