本文作者：柏正杰 宋華 單位：蘭州商學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特征與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深化的涵義

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是目前世界上最重要的非價(jià)格農(nóng)業(yè)支持保護(hù)工具之一，全球約有40多個(gè)國(guó)家已經(jīng)推行或正在試驗(yàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度［1］，WTO的有關(guān)協(xié)議也明確規(guī)定政府可以運(yùn)用財(cái)政手段支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)而支持本國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展①。這也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他商業(yè)保險(xiǎn)最為顯著的區(qū)別。在發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼包括保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼等比較齊全的項(xiàng)目，而一般的政策支持不僅包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟(jì)支持，還包括政府在法律、行政上的支持等。

從我國(guó)目前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)際情況看，政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策，以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，將財(cái)政手段與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)接，形成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的特征。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐充分證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盡管在形式上依然表現(xiàn)為以集中起來(lái)的保險(xiǎn)費(fèi)建立保險(xiǎn)基金來(lái)補(bǔ)償被保險(xiǎn)人因約定事件發(fā)生所造成的經(jīng)濟(jì)損害，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以繳納小額保險(xiǎn)費(fèi)為代價(jià)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的財(cái)產(chǎn)損失轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司制度安排，但由于政府以主導(dǎo)地位和政策支持等形式強(qiáng)勢(shì)介入，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而實(shí)施效果上已經(jīng)超越了一般商業(yè)保險(xiǎn)，不僅從直接效果上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的作用，而且從最終效果上保障了國(guó)家農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，同時(shí)客觀上為政府創(chuàng)新農(nóng)業(yè)救災(zāi)方式和提高財(cái)政資金使用效率提供了途徑。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在本質(zhì)上已經(jīng)成為政府支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的手段和工具，成為國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)性政策體系的組成部分，政策性已成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最突出的特征。

“深化”一詞有向更深的階段發(fā)展或使其向更深的階段發(fā)展的含義。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放棄對(duì)金融市場(chǎng)及金融體系的過(guò)度干預(yù)，放松利率及匯率管制，使利率及匯率成為反映資金供求和外匯供求變化的信號(hào)，從而促進(jìn)儲(chǔ)蓄和投資的增加及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。金融深化，就是要放開(kāi)對(duì)利率的管制，取消信貸配給，實(shí)行金融的自由化。“深化設(shè)計(jì)”是指在業(yè)主或設(shè)計(jì)顧問(wèn)提供的條件圖或者原理圖的基礎(chǔ)上，結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，對(duì)圖紙進(jìn)行細(xì)化、補(bǔ)充及完善。深化設(shè)計(jì)后的圖紙既要滿足業(yè)主或設(shè)計(jì)顧問(wèn)的技術(shù)要求，又要符合相關(guān)地域的設(shè)計(jì)、施工規(guī)范，并通過(guò)審查，圖形合一，能夠直接指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)施工。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)均證明，由于具有強(qiáng)烈的政策性特征，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不適合完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深化并不是指“去政府化”或者“市場(chǎng)化”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深化的涵義是:在保持政府和市場(chǎng)結(jié)合特色基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的創(chuàng)新。

二、甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展與機(jī)遇

2003年中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確提出要“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”，2004年“中央一號(hào)文件”提出“加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對(duì)參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼”后，湖南、浙江、上海等省份先后開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。2006年，甘肅省政府陸續(xù)下發(fā)了《關(guān)于大力推進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》(甘政發(fā)〔2006〕102號(hào))和《關(guān)于充分發(fā)揮保險(xiǎn)在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中作用的意見(jiàn)》(甘政辦發(fā)〔2006〕137號(hào))等兩個(gè)文件，出臺(tái)了支持、加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的相關(guān)政策措施，省財(cái)政也加大了對(duì)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的扶持力度，2007年省財(cái)政撥出300萬(wàn)元試點(diǎn)補(bǔ)助資金，確定肅州區(qū)的奶牛和制種、甘州區(qū)的玉米制種和肉牛、臨澤縣的玉米制種和奶牛、靜寧縣和涇川縣的蘋(píng)果為試點(diǎn)品種。2007年人保財(cái)險(xiǎn)甘肅分公司承保能繁殖母豬66．9萬(wàn)頭，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障6．7億元［2］。

從2007年開(kāi)展能繁殖母豬保險(xiǎn)試點(diǎn)工作以來(lái)，截至目前，甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)除省財(cái)政每年安排專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，在酒泉、武威、張掖、白銀等地開(kāi)展設(shè)施蔬菜、玉米制種、啤酒大麥等地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)品種保險(xiǎn)試點(diǎn)外，被中央財(cái)政納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目已發(fā)展到能繁母豬、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6個(gè)品種。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3個(gè)品種涉及甘南州及武威市天祝縣等藏區(qū)之外，能繁母豬、奶牛兩個(gè)品種覆蓋全省，玉米覆蓋天水等7個(gè)地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3個(gè)涉及藏區(qū)品種中央及地方財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例為90%以外，能繁母豬、奶牛、玉米等3個(gè)品種的補(bǔ)貼比例分別為80%、90%、80%;全部品種均由人保財(cái)險(xiǎn)甘肅省分公司承保。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從2007年到2011年，甘肅省實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入累計(jì)達(dá)3．58億元，其中養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入2．91億元，種植業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入6654萬(wàn)元，承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障63．58億元，處理農(nóng)戶理賠案件11．01萬(wàn)件，為農(nóng)戶支付賠款1．72億元，受益農(nóng)戶17．36萬(wàn)戶。2011年全年，甘肅省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入規(guī)模1．66億元，其中，藏區(qū)特色農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入7882萬(wàn)元，為農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障28．75億元，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障額度同比增長(zhǎng)1．7倍［3］。從總體上看，2007年以來(lái)，在中央政府的大力支持和甘肅省各級(jí)政府的積極推動(dòng)下，甘肅省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從停到辦、從小到大，承保品種不斷增加，承保收入不斷增長(zhǎng)，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，體制機(jī)制不斷健全，已形成了既有全國(guó)統(tǒng)辦品種、又有地方特色品種，多層次、多經(jīng)營(yíng)主體、交錯(cuò)分布的多格局農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展局面。

甘肅省雖然不是農(nóng)業(yè)大省，但卻是以農(nóng)業(yè)為主的省份，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)盡管取得了較快的發(fā)展，但與上海、江蘇、新疆等農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的省市區(qū)相比較覆蓋面和規(guī)模都比較小，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力相對(duì)有限。2012年對(duì)甘肅省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)是一個(gè)充滿了機(jī)遇的時(shí)期。首先，2012年5月4日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》征求意見(jiàn)稿，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。意見(jiàn)稿既反映了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)際通行的精神，也總結(jié)吸收了中共十六屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)探索發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn);對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則、主體及其權(quán)責(zé)、政策、合同、業(yè)務(wù)等進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)范［4］。這一舉措表示著我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)即將結(jié)束以文件代規(guī)范的發(fā)展過(guò)程，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的階段，是我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)中的一項(xiàng)重大事件，將極大地推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展;其次，2012年4月24日，甘肅省政策性馬鈴薯保險(xiǎn)啟動(dòng)暨培訓(xùn)會(huì)在甘肅省定西市召開(kāi)，標(biāo)志著甘肅省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的又一個(gè)新品種———馬鈴薯保險(xiǎn)工作在全省范圍內(nèi)正式啟動(dòng)。在甘肅省財(cái)政廳、農(nóng)牧廳主導(dǎo)和多級(jí)財(cái)政支持下，從2012年啟動(dòng)的政策性馬鈴薯保險(xiǎn)工作對(duì)甘肅農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大，影響深遠(yuǎn)。第一，馬鈴薯保險(xiǎn)不僅標(biāo)志著甘肅省最具特色、最具優(yōu)勢(shì)、最具規(guī)模和影響的馬鈴薯產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度安排之中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將為甘肅省馬鈴薯種植企業(yè)和農(nóng)戶撐起“保護(hù)傘”;第二，馬鈴薯保險(xiǎn)也標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種國(guó)際通行的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策在內(nèi)地經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)推廣，在農(nóng)業(yè)條件相對(duì)比較復(fù)雜、發(fā)展比較落后的甘肅省進(jìn)入了一個(gè)新的階段:保險(xiǎn)品種由能繁母豬、奶牛、玉米等普通種養(yǎng)產(chǎn)品向全省特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其覆蓋面上升到了一個(gè)新的層次;以保險(xiǎn)承擔(dān)主體為核心的經(jīng)營(yíng)模式也有所創(chuàng)新。