作者：馮培麗

前不久，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上明確指出，當(dāng)前反腐倡廉形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任務(wù)十分艱巨，專門提到了土地使用權(quán)出讓、土地和房屋征收征用中侵害群眾權(quán)益的問(wèn)題。對(duì)此，他指出了兩方面根本原因，其一就是監(jiān)督不到位和力度不夠，導(dǎo)致對(duì)權(quán)力缺乏有力約束。“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，教育是基礎(chǔ)，制度是保障，監(jiān)督是關(guān)鍵。”當(dāng)前，厘清國(guó)土資源行政監(jiān)督相關(guān)各方的職責(zé)，理順其關(guān)系，發(fā)揮國(guó)土資源領(lǐng)域行政監(jiān)管的整體效能，構(gòu)建有序監(jiān)管、合力監(jiān)管的監(jiān)管格局，已成為當(dāng)務(wù)之急。

現(xiàn)狀——

外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大，內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補(bǔ)監(jiān)管空白行政監(jiān)督是現(xiàn)代政治和行政體制的重要組成部分，也是現(xiàn)代行政管理的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)的行政監(jiān)督體系由行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個(gè)體系有機(jī)組合構(gòu)成。外部監(jiān)督體系，主要包括政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、國(guó)家司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督六個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督體系，主要包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。國(guó)土資源行政管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)行政監(jiān)督體系建設(shè)。國(guó)土資源領(lǐng)域行政監(jiān)督力量的構(gòu)成，既有行政監(jiān)督的共同性，又有自身的獨(dú)特性，主要特點(diǎn)是：

一是外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大。從2005年中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》明確提出要規(guī)范和完善土地使用權(quán)出讓制度，2009年中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作的意見(jiàn)》將土地使用權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)列入專項(xiàng)治理范圍，到2010年8月中紀(jì)委、最高人民檢察院、監(jiān)察部和國(guó)土資源部聯(lián)合啟動(dòng)國(guó)土資源領(lǐng)域腐敗問(wèn)題專項(xiàng)治理，進(jìn)行“兩整治一改革”（土地和礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)整治，深化國(guó)土資源管理制度改革），國(guó)土資源領(lǐng)域的反腐倡廉工作力度持續(xù)加大。從這幾年查辦的案件來(lái)看，成效非常明顯。

二是內(nèi)部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補(bǔ)監(jiān)管空白。黨中央、國(guó)務(wù)院果斷決策，大力改革國(guó)土資源管理體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)土資源管理領(lǐng)域的內(nèi)部監(jiān)管。國(guó)土資源管理領(lǐng)域各有關(guān)部門（包括國(guó)土資源部門），不僅要受到來(lái)自本部門上下層級(jí)之間的一般監(jiān)督和來(lái)自行政監(jiān)察和審計(jì)部門的專門監(jiān)督，還增加了國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的專門監(jiān)督。在2004年全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓中，國(guó)土資源管理體制發(fā)生了重大變革：一是實(shí)行省以下國(guó)土資源行政主管部門垂直管理；二是國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出建立國(guó)家土地督察制度。2006年7月13日，國(guó)家土地督察制度正式設(shè)立。這一重大制度變革的訴求，一方面是強(qiáng)化國(guó)土資源部門的行業(yè)指導(dǎo)和層級(jí)監(jiān)管，另一方面強(qiáng)化土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)政府土地管理的監(jiān)督，以加強(qiáng)中央對(duì)各地土地的管理和監(jiān)督，促使垂直管理后的國(guó)土資源部門管理向領(lǐng)域共管的模式轉(zhuǎn)變。近5年來(lái)的實(shí)踐表明，這項(xiàng)制度對(duì)于促進(jìn)土地宏觀調(diào)控政策和土地管理法律政策落實(shí)，具有獨(dú)特而重要的作用。

問(wèn)題——

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深度配合不夠，整體功能不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督合力當(dāng)前，我國(guó)行政監(jiān)督體系在不斷完善并取得成效的同時(shí)，依然面臨著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深度配合不足的問(wèn)題，行政監(jiān)督體系整體功能不強(qiáng)，缺乏監(jiān)督合力。一是監(jiān)管力量職能交叉，權(quán)責(zé)和監(jiān)督方式有待進(jìn)

一步厘清。在監(jiān)督實(shí)踐中，已有監(jiān)督主體、方式、渠道多樣化，在豐富監(jiān)督體系的同時(shí)，仍不同程度地存在職能交叉、權(quán)責(zé)和監(jiān)督方式趨同的問(wèn)題。監(jiān)督合力當(dāng)前主要體現(xiàn)在部門、地區(qū)之間密切配合查辦重大案件的協(xié)調(diào)機(jī)制和整體合力，而在查處一般案件方面，由于政府機(jī)關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒(méi)有理順，各種監(jiān)督主體都不同程度地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問(wèn)題，彼此之間也缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合作、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體。監(jiān)督工作存在交叉和空白，有的問(wèn)題多方插手，有的事情無(wú)人過(guò)問(wèn)，有時(shí)還導(dǎo)致在案件受理、查辦移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。

二是各監(jiān)督力量之間尚未形成有效的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)土資源領(lǐng)域內(nèi)部監(jiān)督體系中的監(jiān)察、審計(jì)、土地督察等專門監(jiān)督中，對(duì)一些問(wèn)題的調(diào)查、檢查等工作程序基本重復(fù)，某個(gè)部門作出處理后不向其他部門移送監(jiān)督處理結(jié)果信息和資料，使得相同問(wèn)題的違法者可能受到不同的處理。近年來(lái)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部、交通部、建設(shè)部等涉及土地管理職能的國(guó)家部委，已就案件信息移交轉(zhuǎn)辦專門發(fā)文，建立了專門的機(jī)制。但在落實(shí)中，限于對(duì)一些問(wèn)題在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，土地管理法律法規(guī)不完善、操作性不強(qiáng)等，給執(zhí)行帶來(lái)相當(dāng)大的困難，實(shí)施還有待進(jìn)一步深化。另外，國(guó)家層面還缺乏土地共同監(jiān)管的機(jī)制。盡管一些市、縣級(jí)政府部門已經(jīng)做了一些制度性的探索，但由于更高層面協(xié)調(diào)上的制約，影響到土地共同監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。

三是從窗口部門導(dǎo)入的外部監(jiān)督信息處理、利用不夠。當(dāng)前，12336國(guó)土資源違法舉報(bào)熱線開(kāi)通已近2年，接到電話信件舉報(bào)的線索數(shù)量龐大，部信訪辦也常年接訪和接受舉報(bào)，已經(jīng)形成了有效的線索來(lái)源。但由于案件處理上體制不順、執(zhí)法監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)不夠、內(nèi)部監(jiān)督各力量缺乏整合等，信訪案件直接查處和轉(zhuǎn)到省級(jí)國(guó)土資源廳后的有效查處率低，涉及政府違法違規(guī)的案件轉(zhuǎn)到地方國(guó)土資源部門后查處難，使得舉報(bào)熱線面臨較高的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，有待整合內(nèi)部監(jiān)督中執(zhí)法監(jiān)察和土地督察的力量，發(fā)揮土地督察對(duì)政府違法的監(jiān)督和制約作用，并理順國(guó)土資源部門與外部監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)關(guān)系和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

四是內(nèi)部監(jiān)督各方關(guān)系有待理順，一般監(jiān)督和專門監(jiān)督均需強(qiáng)化。一般監(jiān)督是國(guó)土資源部門上下層級(jí)間的相互監(jiān)督。當(dāng)前，要通過(guò)推進(jìn)審批制度改革、加強(qiáng)規(guī)劃管理和完善計(jì)劃管理等使管理和工作方式跟上時(shí)代步伐，促進(jìn)依法行政、轉(zhuǎn)變部門職能、加強(qiáng)內(nèi)部管理，切實(shí)把權(quán)力和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來(lái)。專門監(jiān)督是獨(dú)立行使職權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督，當(dāng)前國(guó)土資源領(lǐng)域的專門監(jiān)督包括行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督，此外比較特殊的還有土地督察。近5年來(lái)，土地督察工作取得了積極、明顯的成效，顯示出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，引起國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的高度重視。但同時(shí)，其特殊的定位和職責(zé)，在履行過(guò)程中遇到了一些困難，主要是監(jiān)督的獨(dú)立性不夠，監(jiān)督權(quán)缺乏法律效力和法律保障，對(duì)內(nèi)與國(guó)土資源部?jī)?nèi)有關(guān)業(yè)務(wù)司局的職權(quán)有待進(jìn)一步理清，對(duì)內(nèi)對(duì)外都存在信息共享和反饋、移交、聯(lián)動(dòng)不足等問(wèn)題，尤其是土地督察發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問(wèn)題和土地管理制度上存在的問(wèn)題，有待形成及時(shí)向黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和組織人事等部門移交的穩(wěn)定渠道，由此也影響到各地對(duì)被發(fā)現(xiàn)的土地違法違規(guī)問(wèn)題“查事查人”全面到位，以及督察成果在部門內(nèi)部轉(zhuǎn)化應(yīng)用上存在一些“擠出效應(yīng)”，都多多少少限制了土地督察工作的權(quán)威性和理論上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的成效。