作者：羅榮 汪金鵬 金曦 單位：中國疾病預(yù)防控制中心婦幼保健中心

婦女、兒童是社會的重要群體,婦女、兒童的健康是人類生存和發(fā)展的基本要素。在全球范圍內(nèi),婦女、兒童的健康指標(biāo)已成為衡量一個國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、衛(wèi)生水平的重要標(biāo)志。婦女兒童的生存、保護(hù)和發(fā)展等問題已引起國際社會和我國政府的廣泛關(guān)注。新中國成立以來我國一系列婦幼衛(wèi)生政策的實(shí)施促進(jìn)了婦幼衛(wèi)生事業(yè)的快速發(fā)展,但也出現(xiàn)了一些制約婦幼衛(wèi)生可持續(xù)發(fā)展的問題。隨著我國新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革,婦幼衛(wèi)生面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文旨在通過對我國既往婦幼衛(wèi)生政策的系統(tǒng)回顧,分析我國婦幼衛(wèi)生政策的缺失,結(jié)合當(dāng)前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革形勢,提出近階段我國婦幼衛(wèi)生政策的需求和優(yōu)先領(lǐng)域,為婦幼衛(wèi)生政策的制定提供信息。

一、我國婦幼衛(wèi)生政策的發(fā)展歷程

新中國成立以來,隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響婦女兒童健康的問題不斷改變,婦幼衛(wèi)生工作內(nèi)容和重點(diǎn)隨之進(jìn)行調(diào)整,婦幼衛(wèi)生政策順應(yīng)時代和社會的發(fā)展而發(fā)展,其60年的發(fā)展歷程可以概括為以下幾個主要階段。

1.新中國成立初期至70年代:婦幼衛(wèi)生工作處于起步階段,孕產(chǎn)婦死亡率、兒童死亡率居高不下,新生兒破傷風(fēng)和婦女生殖道感染高發(fā),針對這一現(xiàn)狀,確立普及新法接生,預(yù)防產(chǎn)褥熱和新生兒破傷風(fēng),婦女病普查普治為該時期重點(diǎn)工作內(nèi)容,相繼出臺了大量的圍繞保護(hù)兒童生存、婦女解放、保護(hù)婦女勞動力的婦幼衛(wèi)生政策,涉及推廣新法接生、兒童保健、婦女病普查普治、女工保健和勞動保護(hù)及計劃生育等方面,同時加強(qiáng)對婦幼衛(wèi)生體系建設(shè),制定婦幼保健專業(yè)機(jī)構(gòu)的試行簡則,對機(jī)構(gòu)的任務(wù)、人員、編制等作出規(guī)定,使婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展有章可循。1949年衛(wèi)生部成立后設(shè)立婦幼局,此后全國省、市、縣相繼成立了婦幼衛(wèi)生機(jī)構(gòu),到1957年,全國有婦幼保健院、所、站4599所,部分地區(qū)的婦幼保健網(wǎng)基本形成[1]。

2.20世紀(jì)80年代:隨著新法接生的普及,城市農(nóng)村逐步開展圍產(chǎn)保健,推行孕產(chǎn)婦系統(tǒng)管理;兒童保健從一般的定期體檢,發(fā)展到嬰幼兒系統(tǒng)保健管理、托幼機(jī)構(gòu)管理、小兒“四病”防治;計劃生育工作也由單純的提倡節(jié)制生育到推行優(yōu)生優(yōu)育。1986年《婦幼衛(wèi)生工作條列》頒布,明確了婦幼衛(wèi)生堅持以保健為中心,以基層為重點(diǎn),保健與臨床結(jié)合的方針,強(qiáng)調(diào)對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。國家相繼頒發(fā)了圍繞孕產(chǎn)期保健系統(tǒng)管理、小兒四病防治、婚前檢查、計劃生育技術(shù)服務(wù)等政策和法規(guī);并出臺相關(guān)政策,對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)的編制標(biāo)準(zhǔn)、人員職責(zé)及機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面作了詳細(xì)規(guī)定。同時,加強(qiáng)婦幼衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè),相繼成立了“全國婦幼衛(wèi)生監(jiān)測辦公室”和“全國婦幼衛(wèi)生年報信息系統(tǒng)”,及時地掌握全國婦幼衛(wèi)生信息。此階段,國家頒發(fā)婦幼衛(wèi)生政策重要文件近30個,從法律上明確了婦幼衛(wèi)生的發(fā)展方向,對婦幼衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)和規(guī)范婦幼保健服務(wù)起到重要作用,為婦幼衛(wèi)生事業(yè)的良性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[2]。

3.20世紀(jì)90年代:世界兒童問題首腦會議之后,李鵬總理代表中國政府正式簽署了《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》及《執(zhí)行九十年代兒童生存、保護(hù)和發(fā)展宣言行動計劃》,對國際社會作出承諾。“兒童優(yōu)先、母親安全”成為國際社會共同關(guān)注的議題。國家頒布實(shí)施《中華人民共和國母嬰保健法實(shí)施辦法》、《中國婦女發(fā)展綱要1995-2000》、《90年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》“一法兩綱”,并相繼出臺了系列配套法規(guī),我國婦幼衛(wèi)生工作進(jìn)入法制管理新階段[3,4]。在良好的國際國內(nèi)大環(huán)境下,開展與聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金、世界衛(wèi)生組織等國際組織國際合作,對降低邊遠(yuǎn)、貧困農(nóng)村地區(qū)的孕產(chǎn)婦死亡率和兒童死亡率,提高婦女兒童健康水平起到了巨大的推動作用。4.21世紀(jì)初,《中華人民共和國母嬰保健法實(shí)施辦法》頒布,進(jìn)一步明確了母嬰保健工作方針和服務(wù)內(nèi)容,并對相關(guān)服務(wù)和母嬰保健技術(shù)鑒定和監(jiān)督管理作出具體規(guī)定。《中國婦女發(fā)展綱要2001-2010》、《中國兒童發(fā)展綱要2001-2010》的頒發(fā),更提出了2001-2010年我國婦女兒童發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。近來,隨著國家新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革實(shí)施,一系列重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目在全國展開。重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目婦幼衛(wèi)生項(xiàng)目,包括農(nóng)村婦女兩癌檢查、增補(bǔ)葉酸預(yù)防神經(jīng)管缺陷、農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩補(bǔ)助;基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目婦幼衛(wèi)生項(xiàng)目包括兒童保健、孕產(chǎn)婦保健,旨在提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)可及性,促進(jìn)婦幼衛(wèi)生服務(wù)均等化,其實(shí)施效果還有待將來的評估。

二、我國婦幼衛(wèi)生政策的成功與缺失

回顧建國以來我國婦幼衛(wèi)生發(fā)展的歷史,在國家發(fā)展的各個不同歷史時期,婦幼衛(wèi)生工作與時俱進(jìn),工作重點(diǎn)和相關(guān)政策不斷進(jìn)行調(diào)整,從建國初期提倡新法接生、60年代大規(guī)模婦女病查治、70年代計劃生育、80年代圍產(chǎn)保健的推廣,到各種降低孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率的項(xiàng)目活動的實(shí)施,以及婦幼衛(wèi)生信息系統(tǒng)建設(shè)和婦幼人才培養(yǎng),婦幼保健服務(wù)內(nèi)涵及外延不斷豐富和擴(kuò)大,婦幼衛(wèi)生服務(wù)體系不斷完善,婦幼衛(wèi)生工作逐步向科學(xué)化、法制化的方向深入發(fā)展。同時,廣泛開展婦幼衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作,通過國際合作,不僅取得了降低孕產(chǎn)婦死亡率、嬰兒死亡率的成效,而且學(xué)習(xí)國外婦幼衛(wèi)生先進(jìn)理念,引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理模式,對提高婦幼衛(wèi)生服務(wù)可及性和服務(wù)效率上產(chǎn)生了積極影響。由于不同歷史時期婦幼衛(wèi)生管理政策的制定和正確實(shí)施,確保了我國婦幼衛(wèi)生事業(yè)的長足發(fā)展,孕產(chǎn)婦死亡率和兒童死亡率大幅度下降,婦女兒童健康水平得到很大提高。我國是世界人口大國,我國孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率的下降對國際婦幼衛(wèi)生狀況的改善帶來了很大的影響。然而,我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域以市場為導(dǎo)向的改革,給婦幼衛(wèi)生事業(yè)帶來了巨大沖擊,政府對婦幼衛(wèi)生財政支持力度下降,產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響,制約了婦幼衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展,主要表現(xiàn)為:①婦幼保健機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“重醫(yī)療、輕預(yù)防保健,重有償服務(wù)、輕無償服務(wù)”的現(xiàn)象,公共衛(wèi)生職能淡化,出現(xiàn)“錯位”和“失位”;②基層婦幼保健網(wǎng)絡(luò)解體,婦幼保健專業(yè)人員流失;③日益增長的婦幼衛(wèi)生服務(wù)需求與日趨減少婦幼衛(wèi)生資源發(fā)生嚴(yán)重沖突;④政府衛(wèi)生籌資責(zé)任的弱化,影響了低收入人群對服務(wù)的利用和可及性,導(dǎo)致婦幼衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)有的公平性和普惠性降低。

三、我國婦幼衛(wèi)生政策的優(yōu)先領(lǐng)域

目前,我國新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革給婦幼衛(wèi)生帶來新的發(fā)展機(jī)遇,根據(jù)醫(yī)療體制改革精神,結(jié)合我國婦幼衛(wèi)生工作現(xiàn)狀,提出新形勢下婦幼衛(wèi)生政策的優(yōu)先領(lǐng)域,深入開展婦幼衛(wèi)生政策研究,為我國婦幼衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策保障具有重要意義。