一、我國農村水利補償現狀分析

1997年2月國務院印發的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》規定的基金使用方向為：“各級河湖的防汛，抗洪設施的維護和水毀工程修復；地方水利工程維護，防汛抗旱通信和信息系統的維護和建設。”《水利產業政策》第十九條:有關法律、法規和國家有關政策規定的河道工程修建維護管理費水土流失防治費，河道采砂管理費，占用農業灌溉水源和灌排工程設施補償費等行政事業性收費，由各級水行政主管部門在兩年內做到足額征收；流域機構直接管理的水利工程收費辦法由國務院、財政計劃部門會同水行政主管部門制定。以上各項收費必須用于水利設施的維護、修建及營運管理。近年來，國家出臺小農水重點縣建設計劃。整村推進農村水利建設對改善農村水利狀況起到積極作業，效果十分明顯。地方組織村組集體開展“一事一議、先建后補”進行農村水利建設。這一舉動對村內小型農田水利基本建設，村內安全飲水工程，符合當地水利規劃的并可列入籌資籌勞的水利設施等項目的實施都具有明顯的推動作用。

四川省綿陽市游仙區實施先建后補，其中中央財政補助540萬元、農民用水戶自籌558.097萬元。小型農田水利重點縣工程省級以下資金對小型農田水利設施的補助不超過單位計劃造價的50%；中央及省級資金擬采用定額補助，新建小水池補助標準為70元/m2，單戶補助資金不超過7000元，聯戶建設補助額度不超過12000元；山平塘整治、小型泵站建設省級補助不超過工程總投資的50%；渠系工程及高效節水灌溉工程建設每畝不超過700元。重慶武隆縣“先建后補”主要用于產糧區，同時與園區建設相結合。配合農村水利管理體制改革，到2010年底全國已經建立5.2萬個農民用水戶協會，由于水費征收困難使用水戶協會難以有效開展工作，有些地方成立用水戶協會完全是為了爭取小農水重點縣項目。因此配合部分地方實行的“劃片承包”將土地集中連片，發展與家庭農莊相適應的農民用水戶協會，并建立用水戶協會經費補償機制十分必要。

二、多元供給模式下農村水利利益補償存在問題

1、農村建后管理缺乏經費，補償機制不健全。建國之初建設的水利工程由于管理經費不到位，不少水利設施處于癱瘓或者半癱瘓狀態。近幾年建設的農村安全飲水工程，因為維護經費不到位，部分破損的管網無法及時修復，影響安全飲水工程的效率。出現這些問題的原因是地方財政沒有建立水利維護資金來源渠道，沒有建立配套管護責任制度。

2、農村水利補償方法和標準隨意性狀，缺乏統一標準和政策體系。水利建設補償機制、補貼結構不夠完善，導致了補償利益分配不合理。從農村水利補貼額的構成看，大量財政補貼用于項目前期建設、彌補水務虧損、降低生產資料的價格以及貼息貸款等方式進行補償，在節水灌溉技術推廣、水利建設生態補償和水利工程維護，而這些方面影響農村水利可持續發展，制約農業水利發展后勁關鍵所在。

3、社會資金參與水利建設的公益性消耗等方面補償機制不完善。國家鼓勵社會力量參與農村水利建設與維護，沒有明確社會資金參與水利建設補償方式，沒有解決收益不確定條件下農村水利風險補償機制，以及如何控制社會資金參與水利及時與維護的風險控制。

三、建立農村水利利益補償機制的基本途徑

農村水利利益補償機制需要兼顧投資者、用水戶利益，同時分析水利建設對其他相關利益群體的影響，確定利益補償主體、補償客體、補償制度與途徑。

1、確立農村水利補償主體。①農村水利開發投資者，投資者應該為項目建設者提供建設成本補償，占用土地資源為失地農民進行補償，開發水資源應支付相關機會成本，水利工程建設對周圍農戶利益影響進行補償；②農村水利的受益者。包括直接使用水利設施的工農業及生活用水戶；③影響農村經濟、環境生態的行為主體：地方政府和相關企業與組織。

2、明確補償對象。分析農村水利開發的影響及相關利益群體基礎上，分析農村水利利益補償對象：①農村水利投資者本身投資回報、建設者和提供環境保護的相關產業與組織；②農村水利建設受損者:包括耕地減少，下游因為流量減少，水利建設改變下游地表徑流；③生態環境補償，水利項目建設對當地環境的影響；④水資源的再分配及補償，以及相關用水戶對水資源的再分配。

3、建立利益補償模式。（1）政府主導補償模式。對公益性水利項目包括江河、防洪工程、水土保持工程、農業灌溉工程等水利工程，因為其公益性損耗占主體，應采取政府主導補償模式。具體補償方式為：①財政轉移支付。涉及中企業搬遷補貼、移民安置與后期扶持項目，受影響地區農業糧食收入減少補貼，包括土地整治、植樹造林項目扶持等環境恢復工程。產業支持，為庫區移民引入新產業以解決農民的就業問題。②政策補償。國家建立了水庫移民后期扶持項目，地方政府建立了農村水利“先建后補、多建多補”政策，該政策同樣應針對社會投資者建設水利，建立相關的補償政策。③稅費優惠。對農村水利的投資經營者實行低稅或者一定范圍內的免稅。政府主導補償模式主要存在資金積累和籌措不足，由于信息的局限性，資金管理不到位，對資金使用監督缺位，對廣大農村水利建設資金使用監管有限，特別是農村水利設施的維護與運營狀態不可能全面監控。政府補償模式是在有限理性下作出的補償標準，可能導致利益補償不足或補償過多。政府補償模式下，水利設施的損壞補償也由政府承擔，使補償成本較高。在有限理條件下做出的補償決策效率不高，監督成本高。（2）市場代補償模式。通過收取水費、進行水權交易等方式進行市場補償。地區之間可建立水權交易制度，調節地區之間水資源供求關系。利益雙方共同確定水源、水價等，供給方式和時間均由供需雙方通過合同談判確定。（3）準市場補償模式。政府只發揮中間紐帶和協調作用。單靠政府主導的利益補償方式不能徹底解決財政資金與水利投資需求的矛盾。準市場補償模式適用于具有收費機制的水利項目，他通常與政府補償相結合。

4、補償途徑。補償途徑包括：資金補償，實物補償，項目補償，政策補償。①現金補償方式補償對象可以靈活安排資金，但考慮資金使用效率與監管問題。②實物補償可以及時補充項目所需物資，滿足生產生活必需，實物補償下合理確定項目所實物資源比較困難，可能導致實物資源浪費。③項目補償是一種長久的補償機制，在改善農村環境的同時，給農民提供了就業機會和共同致富的機會。

5、建立科學的補償標準。補償考慮項目成本，水利建設農業增加值，利益相關者的支付意愿，補償主體的支付能力，外部成本和外部效益的計算和分析，特別是公益性損耗補償范圍的界定和補償標準的確定。利益補償的難點是水利建設地區生態服務能力與功能的變化度量方法。

6、建立水電生態補償與利益共享機制。對企業無償占有水能資源開發權進行清理，要求已無償獲得水電開發權的企業補繳水能資源價款。一次性繳納確有困難的，可在水電有效經營期內分期繳納。分期繳納價款仍有困難的水電企業，可部分或全部以折股形式上繳。①建立水電開發生態補償機制。按照“誰開發、誰修復”的原則，除在水電工程建設投資概算中按有關規定安排生態修復專項資金外，建設地地方政府還要在征收的水電資源開發補償費中，安排不低于20％的資金用于修復和改善工程建設影響范圍內的生態環境。②建立水電開發利益共享機制。在征收的水電資源開發補償費中，建設地地方政府要安排不低于30％的資金用于加強當地基礎設施建設，改善群眾生產生活條件，建立移民長效補償機制，促進當地產業發展，拓寬移民安置方式，擴大移民安置容量。

7、確立投資分攤或效益補償政策。防洪、生態等以社會效益為主的投資應由中央或受益的地方財政予以分攤，灌溉、供水等有一定經濟效益的投資應由受益主體予以分攤。水電站樞紐工程中的航運過壩設施，應以投資分攤和效益補償為基礎，確定建設規模與運營方式，若航運部門要求水電站提高通航標準，應分攤投資費用；農田灌溉、城市供水，地方政府應按水量或庫容比例分攤水電站公用工程的投資費用。

四、結論

發展農村水利必須拓展多元化的投融資渠道，形成有法制保障、穩定可靠的水務建設投入機制，以及與之相對應的水利補償機制。穩定政府公共財政對水務的正常投入，完善各項資源消耗和占用收費機制。按照事權劃分原則，明晰各級水務建設和水務管理的投入機制，加快水務工程公益性耗費補償機制研究，科學界定公益性水務工程耗費補償范圍，積極探索公益性水務耗費納入財政預算的途徑。加快建立農村水務穩定的投入機制，建立政府投入、市場化籌資和依法組織農民投勞投資相結合的投資渠道，確保農村水務建設投入的穩定增長。在農村水利產權改革，需要完善基層治理，建立水利渠道維護機制，完善水資源有償使用和利益補償機制，居民損失補償機制，區域生態的調度補償機制。

私營部門參與到水利項目的建設和經營以實現多個目標：以最低的成本實現項目的建設和運營；為廣大農戶提供優質的水利服務，通過適當的定價政策來實現水利投資社會效益和投資者的財務效益。由于水務需求的不確定，在低需求情況下收益比預期的要小得多，需要進一步完善水務需求不確定條件下農村水利投資利益補償機制。

作者：何壽奎 李琳 楊茜 王茜 單位：重慶交通大學管理學院